Az önkényuralom legbiztosabb jele, amikor a törvényeket felváltják az ukázok. Törvények alatt azokat a jogszabályokat kell érteni, amelyeket egy ország legfőbb választott képviseleti szerve, az Országgyűlés, meghatározott szigorú eljárás szerint megalkot.

Így a törvények jelentik a jogrendszer legmagasabb szintjét, amelyek meghatározzák az alapvető jogokat és kötelezettségeket, rögzítve a végrehajtó hatalom, a kormány és a miniszterek jogalkotási és döntési mozgásterét is. Ezzel szemben az ukáz egyetlen személy, az uralkodó, a diktátor által kiadott, az ő akaratát rögzítő parancs. Akkor, amikor egy országban a demokratikus működés háttérbe szorul vagy meggyengül, a törvénykezést felváltja, leváltja a végrehajtó hatalom szabályozó funkciója. Jól megfigyelhető volt ez a folyamat az 1930-as évek Németországában, amikor az akkori alkotmány rendelkezéseivel visszaélve, az Országgyűlés törvénykezési munkáját háttérbe szorította a köztársasági elnök által kiadott rendeletek köre. Ez a folyamat zárult le 1933 márciusában, az úgynevezett felhatalmazási törvénnyel, amellyel a Hitler által vezetett kormány magához vonta a törvényalkotás jogát attól a Országgyűléstől, amelyben egyébként a legnagyobb frakciót a nemzeti szocialisták alkották. Ettől a pillanattól kezdve a führer szava volt a törvény.

Magyarországon a törvénykezés jelentősége látszólag megmaradt, sőt… Az Országgyűlés soha nem látott számban ontja a törvényeket. Ez a folyamat azonban épp olyan látszólagosan jogállami és demokratikus, mint annyi más, látszólag meglévő, de a valóságban nem funkcionáló kelléke a Magyarországon működő áljogállamnak.

Ez a kormány általánossá tette az úgynevezett kerettörvényeket, melynek lényege, hogy alapvető állampolgári jogokat és kötelezettségeket érintő társadalmi viszonyok szabályozásakor a törvény nem rendezi a legfontosabb kérdéseket, hanem felhatalmazást ad a kormánynak és a minisztereknek arra, hogy rendeletekben határozzák meg az egyébként törvényalkotásra tartozó kérdéseket. [Jogállamban a rendelet mindig másodlagos, a törvény adta keretek között szabályozhat. Kerettörvény esetén a rendelet kiadója korlátozás nélkül szabályozhat.] Másik jellemzője ennek a törvénykezésnek, hogy a konkrét ügyek eldöntéséhez, engedélyek kiadásához, pályázatok kiírásához korlátlan mérlegelési jogot biztosít a döntéshozónak, sokszor a miniszternek. Feltételek hiányában kiszámíthatatlanná válik minden beadvány, pályázat sorsa. Megnő a korrupciós veszély.

Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiból egyértelműen meg lehet határozni a törvényalkotásnak azt a folyamatát, amely megfelel a jogállami követelményeknek. A törvényalkotás első fázisa azoknak a kérdéseknek a feltárása, amelyeket szabályozni kívánnak. Az előkészítő munka, annak vizsgálata, feltárása, hogy szükséges-e adott társadalmi viszonyok rendezésére jogszabályt alkotni, és ha igen, annak milyen szintűnek, például törvénynek kell-e lennie. Az előkészítő folyamat során kell feltárni a szabályozás várható társadalmi, gazdasági következményeit, azokat a finanszírozási kérdéseket, amelyek együttjárhatnak valamely terület szabályozásával, újraszabályozásával. Ennek a szakasznak lényeges mozzanata az az egyeztetési folyamat, amelynek során a törvényalkotással érintett társadalmi csoportok álláspontját, véleményét, javaslatát, kifogásait megismeri a törvény előkészítője, a kormány, illetve a kormány felelős minisztere. Az Országgyűlés részére be kell nyújtani az előkészítő munka által feltárt tényeket, a törvényjavaslat elfogadását alátámasztó megállapításokat, az esetleges nemkívánatos hatásokat. Elengedhetetlen, hogy a törvényjavaslat benyújtója felhívja a figyelmet arra is, hogy a törvény elfogadása esetén, az eredményes végrehajtáshoz milyen költségvetési fedezet biztosítására van szükség.

2010. után a törvényalkotásnak ez az első fázisa szinte teljes egészében megszűnt. Ennek az állításnak a valódisága különösen ott érhető tetten, amikor a törvényt egyéni képviselői indítvány formájában nyújtják be, mivel ebben az esetben a kormányt nem terheli az előkészítés felelőssége, annak bemutatása, hogy a törvényjavaslat elfogadásának milyen lehetséges következményei lesznek. Az Országgyűlés egyéni módosító indítványként fogadta el többek között az új alaptörvényt, illetőleg annak egyes módosításait. Számos olyan törvényjavaslat került egyéni módosító indítványként az országgyűlés elé, amelynél kifejezett cél volt a véleményezés teljes kizárása, és amelynél fittyet hánytak a várható társadalmi, gazdasági követelményekre. Ezek között is kiemelkedő a szerepe a nemzeti köznevelésről szóló törvény 2012. júniusi módosításának, amely a még hatályba sem lépett szöveg majdnem felét átírta, és elrendelte az oktatás szinte teljeskörű államosítását. A képviselők úgy hozták meg döntésüket, hogy fogalmuk sem volt arról, milyen szervezet, milyen forrásokból és mennyiből fogja átvenni a települési önkormányzatoktól az oktatásszervezés feladatait. [Erről a kérdésről 2012. decemberében született egy másik törvény.]*

A jogállami jogalkotás folyamatának második fázisa a benyújtott törvényjavaslat elfogadása, melynek meghatározott szakaszait az Országgyűlés korábbi házszabálya egyértelműen meghatározta. A parlamenti vita három szakaszból áll, az úgynevezett általános vitából, a részletes vitából és a zárószavazás előtti eljárásból. A törvényjavaslat „többkörös” megvitatása teszi lehetővé, hogy kifejthessék álláspontjukat a kormánypárti és az ellenzéki képviselők, megvitassák a módosító indítványokat, majd korrigálják az indítványok elfogadása miatt bekövetkező hibákat. Miután az Alkotmánybíróság úgynevezett közjogi érvénytelenség miatt megsemmisítette azt a törvényt, amelynél megszegték az előzőekben ismertetett eljárási szabályokat, az Országgyűlés házszabályának átírásával a kormánypártok lehetővé tették, hogy minden tárgyalási szakasz „lerövidítésével” akár egyetlen nap alatt is elfogadja a benyújtott törvényjavaslatot az Országgyűlés.**

A jogállami követelményeknek megfelelő törvénykezés harmadik fázisa az elfogadott és kihirdetett törvény hatályba léptetése, vagyis bevezetése a jogrendbe. Az Alkotmánybíróság több határozatában mutatott rá arra, hogy a jogalkotónak, így az országgyűlésnek is kellő időt kell biztosítania ahhoz, hogy a jogszabályt az érintettek köre, vagyis a jogalkalmazók megismerjék, megértsék az új rendelkezéseket, és felkészüljenek annak alkalmazására. Az Alkotmánybíróság arra nem vállalkozott, hogy meghatározza, hány napra, hétre, hónapra van szükség ahhoz, hogy a jogalkalmazók megfelelő módon felkészülhessenek. Ennek eldöntése a jogalkotó felelőssége. Napjainkra általánossá vált, hogy a kihirdetett törvények a megjelenésük utáni napon lépnek hatályba. ***

A törvénymódosítások kialakult rendje hozzájárult a jogbiztonság aláásásához. Szinte minden törvénnyel módosítanak több másik törvényt, akár több tucatot is, sokszor olyanokat amelyek még hatályba sem léptek. Nem egyszer „salátatörvény” születik, amely egy adott témakörhöz kapcsolódóan az összes érintett törvényt módosítja. A módosító törvény címe azonban sokszor nem ad eligazítást a valóságos tartalomról. A módosító törvény terjedelme és hatályba léptetése pedig kizárja, hogy a jogalkalmazó megtalálja az ügyében alkalmazható hatályos törvényszöveget. A gyakori módosítások miatt egy-egy törvénynek évente többször, esetenként havonta változik a hatályos, alkalmazható szövege. Emiatt a hatóságok, a bíróságok munkája lelassul, nagy a kockázata a rossz döntéseknek. ****

Nemcsak a jogászokat érinti az a tény, hogy minden egyeztetés és előkészítés nélkül, néhány napos tárgyalás után, azonnali hatályba léptetési időponttal születnek törvények. Nemcsak a jogászokat érinti, hogy az előkészítetlen, kitárgyalatlan, napok alatt hatályba léptetett törvényeket sorozatosan, egymás után, rövid időn belül újra meg újra módosítani kell, mivel az elfogadott törvényszövegek értelmezhetetlenek, ellentmondanak az adott törvény más rendelkezéseinek, vagy másik törvény adott törvényhez kapcsolódó rendelkezéseinek.

Szomorú, de valóságos tény, hogy napjainkra a törvénykezés elvesztette eredeti jelentőségét, nem stabilizálja a jogrendet, nem nyújt szilárd alapot a jogalkotáshoz és jogalkalmazáshoz. A megjelent törvények nagyon sok esetben nem szolgálnak más célt, mint egyetlen személy napi politikai akaratának megjelenítését. Valójában a törvények – nevükkel ellentétben – nem többek, mint miniszterelnöki ukázok.

Jegyzetek

*Az egyéni képviselői indítványra történő törvénymódosítás, de különösen az Alkotmány módosítása ilyen módon azért vet fel a demokratikus jogállam követelményéhez kapcsolódóan súlyos problémát, mert az országgyűlési képviselők esetében szinte teljes mértékben kizárt az, hogy a törvénymódosító javaslatuk benyújtása előtt megfelelő alapossággal előzetes számításokat és elemzéseket végezzenek, egyeztessenek és tárgyaljanak az érdekelt felekkel, így nagy az esély arra, hogy hatásait és következményeit tekintve kellőképpen át nem gondolt törvénymódosításokat vagy akár alkotmánymódosítást fogad el az Országgyűlés. .61/2011. (VII. 13.) AB határozat
**Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi C. törvény közjogi érvénytelenség miatt alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti….megalkotása során a T/3507/90. számú egységes javaslathoz képest koncepcionális változást tartalmazó T/3507/98. számú zárószavazás előtti módosító javaslat benyújtására és elfogadására a Házszabálynak….a 107. §-ával ellentétesen került sor…..[164/2011. (XII. 20.) AB h.
***A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon
– a jogszabály szövegének megismerésére;
– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. [51/2010. (IV. 28.) AB h.
****Az egyes törvényeknek a közigazgatási, hatósági eljárásokkal, az egyes közhiteles hatósági nyilvántartásokkal összefüggő, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2013. évi LXXXIV. törvénnyel 96 törvényt módosított az Országgyűlés. A kihirdetés napja 2013. június 14. A hatályba lépés napja – általában – 2013. július 1.; A devizakölcsönök törlesztési árfolyamának rögzítéséről, és a lakóingatlanok kényszerértékesítésének rendjéről szóló 2011. évi LXXV. törvény módosításáról rendelkező 2013. évi LXVIII. törvény egyéni módosító indítváyként került benyújtásra 2013. május 26-án. A törvény kihirdetésének napja 2013. május 31. A törvény hatályba lépésének napja a kihirdetését követő nap.