Az önkormányzati feladatellátás többcélú kistérségi társulás keretei közötti megszervezésének lehetősége nem tekinthető csupán gazdaságossági, hatékonysági tényezőnek. Sőt a közoktatásról szóló törvény alapelveiből kiindulva a közoktatás-szolgáltatás megszervezésénél a legfontosabb szempontnak nem a hatékonyság kérdését kell tekinteni. A közoktatás-szolgáltatás rendszere akkor tudja betölteni céljait, ha feladatait szakszerűen, hatékonyan és törvényesen látja el oly módon, hogy érvényre jusson a gyermek mindenek felett álló érdeke.

A többcélú kistérségi társulás szerepe a közoktatásban

Az átalakulás szempontjai

Az önkormányzati feladatellátás többcélú kistérségi társulás keretei közötti megszervezésének lehetősége nem tekinthető csupán gazdaságossági, hatékonysági tényezőnek. Sőt a közoktatásról szóló törvény alapelveiből kiindulva a közoktatás-szolgáltatás megszervezésénél a legfontosabb szempontnak nem a hatékonyság kérdését kell tekinteni. A közoktatás-szolgáltatás rendszere akkor tudja betölteni céljait, ha feladatait szakszerűen, hatékonyan és törvényesen látja el oly módon, hogy érvényre jusson a gyermek mindenek felett álló érdeke. A közoktatásban a gyermek mindenek felett álló érdeke, hogy minden gyermek és minden tanuló hozzájusson a megfelelő színvonalú szolgáltatáshoz, és annak igénybevétele ne jelentsen számára aránytalan terhet. Ennek az alapelvnek a megvalósulásához azt kell biztosítania a közoktatás-szolgáltatás rendszerének, hogy minden gyermek és minden tanuló megkapjon minden segítséget képessége, tehetsége kibontakoztatásához, személyisége fejlesztéséhez, ismeretei folyamatos korszerűsítéséhez.

A közoktatás szolgáltatás rendszerének alakításánál, a szolgáltatás kereteinek kialakításánál érvényesülnie kell a közoktatási törvény másik alapelvének is: a közoktatásban érvényesülnie kell az egyenlő bánásmód követelményének. Az egyenlő bánásmód követelménye alapján minden gyermeknek, minden tanulónak joga, hogy a vele összehasonlítható helyzetben lévő más személyekkel azonos feltételek szerint részesüljön velük azonos színvonalú ellátásban [Kt. 4. § (7) bekezdés; 4/A. §].

A többcélú kistérségi társulás keretei között történő közoktatás-szervezés legfontosabb célja olyan ellátó rendszer megteremtése, amely biztosítja valamennyi gyermek és tanuló részére a sikeres iskolakezdéshez, a sikeres iskolai tanulmányokhoz és a sikeres életkezdéshez szükséges feltételeket.

Nem mellékesen az önkormányzati társulás jó lehetőséget biztosít ahhoz is, hogy a községi, a városi önkormányzatok közösen oldjanak meg olyan szolgáltatások nyújtását, amelyek megszervezése egy-egy önkormányzat részére sokszor igen nehezen megoldható feladatot jelent. A közös feladatszervezés eredményezheti a közpénzek hatékony felhasználását is.

A feladatszervezés lehetőségei és korlátjai a többcélú kistérségi társulásban

A közoktatás feladatainak kistérségi szintre történő átadása

A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Tt) rendelkezései szerint a többcélú kistérségi társulás többek között gondoskodhat az oktatás és nevelés közszolgáltatás ellátásáról. Ez a megfogalmazás önmagában nehezen értelmezhető, figyelembe véve, hogy a közoktatásról szóló törvény az óvodai nevelés, iskolai oktatás, kollégiumi nevelés mellett számos egyéb szolgáltatási feladatot is tartalmaz. A többcélú kistérségi társulásról szóló törvény az ellátható feladatok megvalósításának szakmai követelményeinek meghatározását az ágazati törvények hatáskörébe utalja A közoktatási feladatok végrehajtásában való közreműködés lényeges mérlegelési szempont a többcélú kistérségi társulások létrehozásánál, figyelembe véve, hogy szerepel azok között a feladatok között, amelyek ellátásához ösztönző költségvetési támogatást rendel a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény. [Tt. 2. §]

Miután a többcélú kistérségi társulás létrehozásának lehetősége a települési önkormányzatok képviselő-testületei előtt nyitva álló lehetőség – és e körbe a községi, a városi, a megyei jogú városi önkormányzatok tartoznak -, a társulás keretében azoknak a feladatoknak a megoldására kell megállapodást kötni, amelyek ellátása ezeknek az önkormányzatoknak a kötelező feladata. Nem lehet a többcélú kistérségi társulás tagja a főváros és a fővárosi kerületi önkormányzat annak ellenére, hogy települési önkormányzatok. Nem vehet részt a többcélú kistérségi társulás létrehozásában a megyei önkormányzat sem, figyelembe véve, hogy ezek az önkormányzatok nem tartoznak a települési önkormányzatok körébe [1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 6. § (1) bekezdés; Tt. 1. § (1) bekezdés].

A megyei önkormányzat lehetséges szerepe

A többcélú kistérségi társulásra vonatkozó rendelkezések az önkormányzatok együttműködésének egyik lehetséges formáját határozzák meg. A többcélú kistérségi társulás létrehozása nem korlátozza azonban a helyi önkormányzatok további társulási lehetőségét, amely a közoktatás szempontjából azért lényeges kérdés, mivel ennek az alkotmányos elvnek az érvényesítésével nyílik lehetőség a megyei önkormányzatokkal történő együttműködésre, közös megoldások keresésére.

A megyei önkormányzatok jelentős szerepet töltenek be a közoktatás-szolgáltatás intézményrendszerének működtetésében. Jelentőségük nem az intézményfenntartásban kiemelkedő fontosságú, hanem az oktatás-szervezés terén. Figyelembe véve, hogy a közoktatás-szolgáltatás hatékony megszervezése nem korlátozható egy-egy településre, sok esetben még egy kistérség területére sem, mindenképpen indokolt a megyei önkormányzat közreműködése a többcélú kistérségi társulás szervezésénél, feladatrendszerének kialakításánál. A kistérségi szolgáltatások összehangolása is igényli a megyei önkormányzat hatékony közreműködését. A kistérségen átnyúló szolgáltatások megszervezéséhez nagy segítséget jelenthet az érintett települési önkormányzatok és a megyei önkormányzat között létrejött a közoktatás-szolgáltatás közös megszervezésére irányuló megállapodás.

A kistérség által ellátott feladatok meghatározása

Az eredeti és az átruházott hatáskörök

A többcélú kistérségi társulás legfontosabb jellemzője, hogy nem rendelkezik önálló jogkörökkel, döntési lehetőségekkel, feladatválasztással, feladatvállalási joggal és lehetőséggel. Ez a helyzet abból következik, hogy a többcélú kistérségi társulás nem helyi önkormányzat, nem a választók akaratából jön létre, és nem címzettje azoknak a feladatoknak, amelyeket a különböző törvények önkormányzati feladatként határoznak meg. A helyi közügyekben való részvételére nem alkalmazható a helyi önkormányzatokról szóló törvény. A többcélú kistérségi társulás nem tekinthető a törvényekben előírt kötelező feladatok címzettjének, illetőleg nem értelmezhető az önkormányzatiság lényegét alkotó szabály, nevezetesen az, hogy az önkormányzat önként is vállalkozhat a feladatkörébe nem tartozó közügy ellátására. A többcélú kistérségi társulás csak olyan feladatot láthat el, amelyre „felhatalmazást kapott” a társulásban részt vevő települési önkormányzatoktól. A többcélú kistérségi társulás tehát nem közszolgáltatások szervezésnek eredetei kötelezettje. A többcélú kistérségi társulás átruházott hatáskörben járhat el.

A közoktatás-szolgáltatás terén lényeges lehet ez az eltérő döntéshozatali, szolgáltatás-vállalási lehetőség, figyelembe véve, hogy a különböző feladatok megszervezésénél eltérő megoldások választására van lehetőség. Az eltérő megoldások eltérő költségvetési keretek között valósulhatnak meg. A különböző szolgáltatások bővítése, illetve szűkítése a szakmai és gazdasági kérdéseken túl politikai felelősséggel is jár, amelynek előnyeit vagy hátrányait a települési önkormányzati testületek tagjainak és tisztségviselőinek kell felvállalniuk. Korántsem lénytelen kérdés ezért a többcélú kistérségi társulási megállapodás helyes és pontos megfogalmazása.

Az ellátható feladatok köre

A többcélú kistérségi társulások feladatai a közoktatásról szóló törvény rendelkezései alapján két nagy csoportba oszthatók:

– a települési önkormányzatok által ellátott feladatokra,

– a megyei önkormányzatoktól átvett feladatokra.

A minimális szolgáltatások

A közoktatásról szóló törvény rendelkezései szerint a községi és a városi önkormányzatoknak az óvodai nevelésről és az általános iskolai oktatásról kell a kötelező önkormányzati feladatellátás körében gondoskodnia. E feladatellátási kötelezettség magában foglalja a nemzeti és etnikai kisebbségi óvodai nevelés és általános iskolai nevelés és oktatás biztosítását is a nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen. A községi és a városi önkormányzatok feladatellátási kötelezettsége kiterjed azoknak a sajátos nevelési igényű gyermekeknek és tanulóknak az ellátására is, akik a szakértői és rehabilitációs bizottság által készített szakvélemény alapján együtt nevelhetők, illetve együtt taníthatók a többi gyermekkel, a többi tanulóval. [Kt. 86. § (1)-(2) bekezdés]

Figyelembe véve, hogy a minimális szolgáltatások köre nincs egyértelműen meghatározva, a többcélú kistérségi társulás létrehozóin múlik, hogy e szolgáltatások körét teljes egészében rábízzák a társulásra vagy csupán az általános követelmények alapján megszervezésre kerülő ellátási formákat. A nemzeti etnikai kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás többcélú kistérségi társulásba történő bevitele azért sem egyszerűen megoldható feladat, mivel a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő helyi önkormányzati döntés meghozatalára csak az érintett települési kisebbségi önkormányzat egyetértésével kerülhet sor [1993. évi LXXVII. törvény (Net.) 28. § (2) bekezdés]. Mindebből az következik, hogy a társulási megállapodás megkötése előtt e feladat tekintetében a községi, illetve a városi önkormányzat csak akkor hozhat döntést, ha az említett egyetértést sikerült beszereznie.

Intézményválasztás és kistérségi feladatellátás

Nagyon fontos azonban annak ismerete, hogy a többcélú kistérségi társulás a szolgáltatás rendelkezésre bocsátását jelenti az érintett településeken élők részére. Nem jelentheti azonban az iskolaválasztási jog korlátozását. Nem születhet olyan döntés, amely megtiltaná, hogy a többcélú kistérségi társulás által nyújtott szolgáltatást igénybe vegye olyan gyermek, olyan tanuló, aki a nem társult település illetékességi területén lakik. A többcélú kistérségi társulás keretei között nyújtott szolgáltatások legfontosabb rendeltetése, hogy minden gyermek, minden tanuló és szüleik tudják, melyik az az óvoda, melyik az az iskola, amelyik rendelkezésükre áll az alatt az időszak alatt, amikor a közoktatás-szolgáltatás igénybevétele nem elhatározás kérdése, hanem a törvény erejénél fogva kötelező. A többcélú kistérségi társulás megoldhatja azt a problémát is, hogy a tizennyolc éves életkorig tartó tankötelezettség teljesítése nem oldható meg az általános iskola keretei között, és szükségszerűen kell olyan szakiskola, gimnázium, szakközépiskola, amely lehetővé teszi a tanuló továbbhaladását a nyolcadik évfolyam befejezését követően, illetve abban az esetben is, ha az általános iskolai tanulmányok „félbe szakadtak”.

A tulajdonosi viszonyok kialakulásának szerepe

A közoktatásról szóló törvény feladatmegosztási rendje a közoktatás-szolgáltatás helyi önkormányzatok között történő „elosztásánál” figyelembe veszi a helyi önkormányzati rendszer megalakulásakor kialakult önkormányzati tulajdoni viszonyokat, az egyes helyi önkormányzatok tehervállalási képességét, illetőleg a tehervállalás lehetőségének változásait, valamint a helyi önkormányzatoknak a kötelező feladatvállalást meghaladó önkéntes közszolgáltatások szerezéséhez való jogát. Az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába került a tanácsok kezelésében lévő intézmények vagyona [Ötv. 107. § (1) bekezdés d) pont].

A helyi önkormányzatokról szóló törvény 1990. szeptember 30-án lépett hatályba. Ez az időpont, amelytől kezdődően az egyes helyi önkormányzatok megszerezték az államtól a közoktatási intézményeknek a kezelésükben lévő vagyonának tulajdonjogát.

A községi és a városi önkormányzatok választási lehetősége

Olyan feladatellátási, szolgáltatás-szervezési szerkezetet kellett ezért kialakítani, amely döntési lehetőséget biztosít a tulajdonos helyi önkormányzat részére, hogy az óvodai nevelés, illetve az általános iskolai nevelés és oktatás megszervezésén túl részt vesz-e a további szolgáltatások megszervezésében és nyújtásában, vagy átengedi azok megszervezését a megyei önkormányzat részére. Az intézményi vagyon tulajdonjogát megszerző helyi önkormányzat választhatja meg tehát, hogy bekapcsolódik-e a kollégiumi nevelés biztosításába, a középiskolai és a szakiskolai ellátás megszervezésébe, a felnőttoktatás nyújtásába, az alapfokú művészetoktatás biztosításába, a továbbtanulási, pályaválasztási tanácsadás, a nevelési tanácsadás, a logopédiai szolgáltatás, a gyógytestnevelés megszervezésébe. Ezek a feladatok meghaladják egy-egy település igényeit, és próbára teszik egy-egy önkormányzat teherbíró képességét. Ezért a feladatellátás megszervezésének a felelőssége a megyei önkormányzatot terheli, amelynek teljesítése megvalósulhat oly módon is, hogy a községi, illetve a városi önkormányzat „felvállalja” a szolgáltatás nyújtásában való részvételt.

A megye „másodlagos” feladatellátási kötelezettsége

Abban az esetben azonban, ha a városi, a községi feladatellátás keretében a szolgáltatás-szervezés az említett körben nem biztosítja az ellátást, a megyei önkormányzatnak kell gondoskodnia arról, hogy a felsorolt szolgáltatások igénybevételének lehetősége a megye valamennyi településén lakóhellyel, annak hiányában tartózkodási hellyel rendelkező részére biztosított legyen. A megyei szolgáltatás-szervezés azonban csak akkor oldható meg, amennyiben a feladatellátást szolgáló vagyon feletti rendelkezés joga a feladat-ellátásra kötelezett megyei önkormányzatot illeti meg. Miután 1990-ben számos olyan intézményi vagyon a községi, illetve a városi önkormányzatok tulajdonába került, amely az említett szolgáltatások megszervezéséhez nyújt feltételeket, a feladatellátásban való közreműködésről lemondó városi, illetve községi önkormányzat köteles a megyei önkormányzat részére – annak kérésére – átengedni az intézményi vagyon használati jogát. [Kt. 86 § (3) bek.; 8 § (9) bek.]

A feladatellátásra köteles megyei önkormányzat az intézményi vagyon átvételére egészen pontosan az adott közoktatási intézmény további működtetésére, fenntartására nem köteles. Amennyiben a megyei önkormányzat megítélése szerint a községi, városi önkormányzat által működtetett közoktatási intézmény további fenntartása nélkül is eleget tud tenni a szolgáltatás-szervezési kötelezettségének, abban az esetben a „feleslegessé vált” közoktatási intézmény megszüntetésére és vagyonának elidegenítésére a tulajdonos községi, illetve városi önkormányzat jogosulttá válik. A „fölöslegessé vált” intézményi vagyon elidegenítésére akkor nyílik lehetősége a községi, illetve a városi önkormányzatnak, ha egyébként az előírt, kötelező feladatainak intézményfenntartóként tesz eleget. Az elidegenítéskor elővásárlási jog illeti meg azt, aki az intézmény vagyonát továbbra is közoktatási feladat ellátására használja fel. [Kt. 88. § (10) bekezdés]

A megye közvetlen feladatellátási kötelezettsége

A közoktatás-szolgáltatás szervezésének harmadik csoportjába tartoznak azok a feladatok, amelyek megszervezéséért a közoktatásról szóló törvény közvetlenül a megyei önkormányzatokat tette felelőssé. Az általános szabályoknak megfelelően ezeknek a szolgáltatásoknak a megszervezésében is – önként vállalt közszolgáltatás nyújtásának felvállalásával – részt vehetnek a községi és a városi önkormányzatok. Az e feladatokhoz szükséges intézményi vagyonnal az önkormányzati rendszer felállása előtt a megyei tanácsok rendelkeztek, mint vagyonkezelők, majd 1990 óta a létrejött önkormányzatok, mint tulajdonosok. A megyei önkormányzatok feladatellátási kötelezettségébe tartozik

– azoknak a tanköteles tanulóknak az iskolaváltásához szükséges feltételek megteremtése, akiknek a lakóhelyén, ennek hiányában tartózkodási helyén nem biztosítottak az iskolai nevelés és oktatás feltételei a tankötelezettség végéig,

– a középiskolai és a szakiskolai felvételekkel összefüggő tájékoztató tevékenység megszervezése,

– a pedagógiai-szakmai szolgáltatások megszervezése,

– a tartós gyógykezelés alatt álló tanulók tankötelezettségének teljesítéséhez szükséges oktatás megszervezése,

– a sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók óvodai, iskolai, kollégiumi ellátásának megszervezése, amennyiben azok a többi gyermekkel, tanulóval nem foglalkoztathatók együtt,

– a fejlesztő felkészítés, fejlesztő iskolai nevelés és oktatás feltételeinek megteremtése,

– a gyógypedagógiai tanácsadás, korai fejlesztés és gondozás megszervezése,

– a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs tevékenység, valamint a konduktív pedagógiai ellátás biztosítása,

– az utazó szakemberhálózat működtetése,

– a pedagógusok és más speciális végzettségű szakemberek állandó helyettesítési rendszerének működtetése. [Kt. 87 §]

A települési önkormányzati és a megyei feladatok kistérségbe vitele

A közoktatásról szóló törvény többcélú kistérségi társulások szervezését meghatározó rendelkezései a helyi önkormányzati feladatmegosztás rendjének szinte teljes átalakításához lehetőséget nyújtanak. A többcélú kistérségi társulás keretei között ugyanis megszervezhetők azok a feladatok is, amelyek a községi és a városi önkormányzatok részéről „felajánlhatók” a megyei önkormányzatok részére, valamint azok a feladatok is, amelyek megszervezéséért a megyei önkormányzat tartozik elsődleges felelősséggel. Lényegében a többcélú kistérségi társulás alkalmas arra, hogy az óvodától a szakképzésig megszervezze a közoktatásról szóló törvényben található valamennyi ellátási formát [Kt. 89/A. § (1)-(2) bekezdés].

A többcélú kistérségi társulás a megyei feladatkörbe tartozó közoktatás szolgáltatás megszervezésére akkor kap lehetőséget, ha a társuló önkormányzatok felvállalják azt, és a feladatot beépítik a társulási megállapodásba.

– A többcélú kistérségi társulás létrejötte megteremti annak lehetőségét, hogy a községi és a városi önkormányzat ne ajánlja fel a megyének azokat a feladatokat, amelyeket nem tud ellátni, illetve amelyek ellátásához nincs meg a szükséges erőforrása, hanem bevigye a többcélú kistérségi társulásba. Ezáltal lehetőség nyílik arra, hogy közösen szervezzék meg azokat a feladatokat, amelyek többségében a többcélú kistérségi társulás illetékességi területén élők ellátásához kapcsolódnak. A feladat megszervezéséhez a községi és a városi önkormányzatok tulajdonában lévő közoktatási intézmények vagyona biztosít megfelelő kereteket. Abban az esetben ugyanis, ha a többcélú kistérségi társulás ellátja azokat a feladatokat, amelyek a megyei önkormányzat részére „felajánlhatók”, az intézményi vagyon használati joga átengedhető a többcélú kistérségi társulás részére. A többcélú kistérségi társulás által ellátott feladatok tekintetében a megyei önkormányzat feladatellátási kötelezettsége a társult önkormányzatok területén megszűnik. A többcélú kistérségi társulás kezdeményezésére a megyei önkormányzat köteles visszaadni a községi, illetve a városi önkormányzatok által használatra átengedett intézményi vagyon használati jogát.

– Miután a megyei önkormányzat feladatellátási kötelezettsége megszűnik, a megyei önkormányzat is lehetőséget kapott annak mérlegelésére, hogy a fenntartásában lévő intézményekkel – az érintett települések területén – a kistérség által átvett feladatokat továbbra is szolgáltatja-e. Amennyiben a megyei önkormányzat a tulajdonában lévő közoktatási intézménnyel nem kíván részt venni az átvett feladatok ellátásában, erről köteles értesíteni a többcélú kistérségi társulást, amelynek kezdeményezésére át kell adnia az érintett közoktatási intézmény vagyonának használati jogát a kistérségi társulásnak. [Kt. 89/A § (3) bekezdés]

A feladatellátás megyei szintű összehangolás

A megye önkormányzat szolgáltatás összehangolási kötelezettsége nem szűnik meg a többcélú kistérségi társulás, társulások létrejöttével. A megyei önkormányzat közoktatás-szolgáltatás összehangolásával kapcsolatos felelősségének lényege, hogy a megye területén lévő valamennyi település lakója részére hozzáférhető legyen a közoktatás-szolgáltatás. Ezt a célt szolgálja a megyei önkormányzat által készített – a közoktatási feladatok megszervezéséhez szükséges – önkormányzati döntés-előkészítést szolgáló feladatellátási, intézményhálózat működtetési és fejlesztési terv. Ennek a fejlesztési tervnek kell biztosítani, hogy a közoktatás-szolgáltatás hozzáférhetősége a megye területén megvalósuljon, figyelembe véve a megye illetékességi területén működő helyi önkormányzatok által nyújtott szolgáltatásokat, beleértve a többcélú kistérségi társulások keretében ellátott szolgáltatásokat is.

A többcélú kistérségi társulás önálló intézkedési tervet készít, amelyben települések szerinti bontásban kell feltüntetni a közoktatás-szolgáltatás nyújtásával kapcsolatos feladatokat. A többcélú kistérségi társulás által elkészített intézkedési terv alapján egyértelműen meg kell tudni határozni, hogy melyek azok a társulás tagjai részére meghatározott kötelező feladatok, amelyek megszervezésére kistérségi szinten kerül sor. A többcélú kistérségi társulás intézkedési tervéből ki kell tűnnie annak is, hogy az egyes településen élő gyermekek részére melyik az az óvoda, amelyik ellátja a kötelező óvodai felvétellel összefüggő feladatokat, illetve melyik az az általános iskola, amelyik nem tagadhatja meg a tanuló felvételét. A többcélú kistérségi társulás intézkedési tervében kell meghatározni azokat a „többlet feladatokat is”, amelyekről történő gondoskodás meghaladja a községi, illetve városi önkormányzatok feladatellátási kötelezettségét, amelynek megszervezését a többcélú kistérségi társulás átveszi a megyei önkormányzatoktól. [Kt. 85 § (4) bek.; 88 § (1) bek.]

A többcélú kistérségi társulás létrehozása

Az önkéntesség elve

A többcélú kistérségi társulás a helyi önkormányzatok társulási szabadságára épített önkéntes társulási forma. Az önkéntesség nem csak abban a kérdésben játszik fontos szerepet, hogy adott önkormányzat vállalja-e a társulásba történő belépést, hanem abban a kérdésben is, hogy adott önkormányzat melyik másik önkormányzattal hajlandó együttműködni. Az együttműködési szándék felvállalása, illetve elutasítása megnyilvánulhat a társulás létrehozásához szükséges döntéshozatali eljárásban, illetőleg a már meglévő társulás tagjainak bővítésével összefüggő eljárás során. A többcélú kistérségi társulás akkor jön létre, ha

– a társulási megállapodást a kistérségbe tartozó települések több mint fele minősített többséggel hozott döntéssel jóváhagyta,

– és ezt követően az államkincstár nyilvántartásba vette,

– valamint a társulás döntéshozó szerve az alakuló ülésén a megalakulás tényét kimondta.

– Szükséges továbbá az is, hogy a társulási megállapodást jóváhagyó települési önkormányzatok területén élők száma, a kistérség lakosságszámának hatvan százalékát meghaladja.

A testületi döntések szerepe

A megalakulás legfontosabb aktusa, hogy valamennyi érintett település önkormányzatának testülete minősített többséggel jóváhagyja a társulási megállapodást. Erre testületenként akkor kerülhet sor, ha a társulás létrehozásában közreműködő valamennyi érintett településsel való együttműködés elfogadható a döntéshozó részére. Figyelembe véve, hogy a belépéshez, a csatlakozáshoz valamennyi érintett települési önkormányzat minősített többséggel hozott támogató döntésére van szükség, korántsem zárható ki annak lehetősége, hogy a települések közül ne legyen olyan, amelyik nem kapja meg a szükséges hozzájárulást. A hozzájáruló nyilatkozat megadása vagy megtagadása szabad mérlegelés körébe tartozó döntés. A minősített többséghez a megválasztott települési képviselők több, mint a felének a szavazata szükséges. A képviselő-testület a döntéseit nyílt szavazással hozza meg. Testületi döntés alapjául szolgáló egyes szavazatokhoz nem kapcsolódik indokolási kötelezettség. A szavazásban részt vevő önkormányzati képviselő nem köteles megindokolni sem a támogató, sem a támogatást elutasító szavazatát. Ily módon a testület által hozott döntés indokolására sincs kötelezettség, illetőleg lehetőség. [Ötv. 12. § (6) bek.]

A társuláshoz történő csatlakozás elbírálásánál nincsenek irányadó mérlegelési szempontok, nem lehet alkalmazni a hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó előírásokat sem, mivel nem bizonyítható, hogy a döntéshozatalban részt vevők milyen motiváció alapján hozták meg döntésüket. A csatlakozáshoz való hozzájárulás tárgyában született döntéssel szemben jogorvoslati lehetőségnek sincs helye, mivel olyan testületi döntésről van szó, amely nem tartozik az önkormányzati hatósági ügyek körébe. A képviselőtestület nem hatósági hatáskörbe hozott határozatának felülvizsgálatára a közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési eljárásának a keretében nyílik lehetőség a bíróság előtt, de csak akkor, ha a döntés jogszabálysértő. [Ötv. 98. § (2) bek. a) pont]

A közoktatási feladatok megtervezése a kistérségben

Abban a kérdésben, hogy a többcélú kistérségi társulás a közoktatás-szolgáltatás terén milyen feladatot vállaljon fel, nagy döntési szabadságuk, mozgásterük van a társulást létrehozó önkormányzatoknak. A feladat lényegében az, hogy a térségi együttműködés valósuljon meg a közoktatás-szolgáltatás területén. A többcélú kistérségi társulási megállapodás tartalmát meghatározó rendelkezések alapján mindenekelőtt abban a kérdésben kell az érintetteknek megállapodniuk, hogy milyen közoktatással összefüggő feladatokat ruháznak át a többcélú kistérségi társulásra. [Tt. 3. § (1) bekezdés d) pont]

Az átruházott és a felvállalt közszolgáltatások tekintetében rendezni kell a kistérségi társulási megállapodásban azt is, hogy a közoktatás-szolgáltatás nyújtásával kapcsolatosan a többcélú kistérségi társulás milyen szerepet fog játszani.

A közös önkormányzati intézményfenntartás

Létrejöhet az intézmények közös fenntartása, amely esetben a többcélú kistérségi társulás fenntartói jogokat egyáltalán nem gyakorol. Az intézmények fenntartói a társulásban részt vevő önkormányzatok, amelyek együttesen döntenek a fenntartás kérdéseiben.

A fenntartói jog átruházása a társulásra

Lehetséges megoldás, hogy a társulás maga gyakorolja a közoktatási intézménnyel összefüggő fenntartói jogokat, mely esetben a közoktatási intézmény nem önkormányzati fenntartású intézményként, hanem többcélú kistérségi társulás által fenntartott intézményként működik tovább. Ekkor részletesen rendezni kell, hogy a többcélú kistérségi társulás milyen fenntartói jogosítványokat gyakorolhat, hiszen a közoktatásról szóló törvényben szabályozott fenntartói jogok többségének pénzügyi kihatása van.

– Az intézményi feladatok meghatározása, az alapító okirat kiadása, a nevelési program, pedagógiai program jóváhagyása olyan fenntartói döntés, amelynek végrehajtásához a szükséges fedezetet biztosítani kell. Az intézményi költségvetés meghatározása és megállapítása nem képzelhető el a szükséges fedezet rendelkezésre állása nélkül.

– A közoktatásról szóló törvény a fenntartói irányítással kapcsolatos kérdéseket egységesen szabályozza, tekintet nélkül arra, hogy e jogosítványokat mely szervezet gyakorolja. A többcélú kistérségi társulás azonban a fenntartói jogok gyakorlásánál nem hagyhatja figyelmen kívül a társulásban részt vevő települési önkormányzatok érdekeit. Ennek megfelelően ki kell alakítani, meg kell határozni azt a döntési mechanizmust előkészítő eljárást, amelynek megtartásával megszülethetnek a fenntartói döntések. A közoktatásról szóló törvény például az intézmények működésével összefüggő minimális paramétereket határozza meg. Fenntartói döntéssel minden paramétertől el lehet térni, azonban ennek költségvetési fedezetét a fenntartónak biztosítania kell. Az óvodai nyitva tartás idejének meghatározása például fenntartói feladat. Nem igényel nagyobb magyarázatot, hogy többlet költségvetési támogatást kell biztosítani az óvoda működéséhez, amennyiben az nem fél napot, hanem egész napot van nyitva, „hetes” óvodaként működik és egész nap, esetleg hét végén is nyitva tart. Hasonlóan finanszírozási gondok keletkezhetnek, ha a kistérség megnöveli azt az időkeretet, amelynek felhasználásával az iskolák megszervezhetik a nevelő és oktató munkájukat. Többlet költségvetési források szükségesek az emelt szintű oktatás megszervezéséhez, a nyelvi előkészítő évfolyamok indításához. A fenntartói jogosítványok közé tartozik az intézmény megszüntetése, bezárása, amely jog gyakorlása elképzelhetetlen az érintett önkormányzatok előzetes jóváhagyása nélkül. [Tt. 3. § (1) bek. i) pont, j) pont, l) pont]

Az egyes tagok által nyújtott szolgáltatás

A többcélú kistérségi társulás lehetőséget biztosít a tagoknak arra is, hogy egymás között, a fenntartásukban lévő közoktatási intézmény által nyújtott szolgáltatás rendelkezésére bocsátásával oldják meg a társulás területén az egyes feladatokat. Ez a megoldás a különböző tulajdoni fenntartói jogosultságok átalakítása nélkül módot nyújt arra, hogy az érintett települési önkormányzatok egymás között elosszák a szolgáltatás-szervezés feladatait, és rendezzék a szolgáltatások biztosításához szükséges gazdasági kérdéseket. Ezzel a megoldással például az említett és ismertetett „megyétől átvett” feladatok megszervezésére nyílik jó lehetőség. Így például, ha többcélú kistérségi társulás tagjai között lévő bármely település fenntartásában középiskola működik, a társulási megállapodás tartalmazhatja, hogy az adott település a társulás többi tagjai, illetékességi területén élők részére is biztosítja a középiskolai felkészítést. Ehhez a megoldáshoz arra van szükség, hogy a társulási megállapodás tartalmazza az adott feladat ellátásának a vállalását, és ehhez kapcsolódóan megjelölje a középiskola fenntartóját, mint szolgáltatást nyújtót. Az érintett önkormányzat képviselő-testületének külön megállapodást kell kötnie a többcélú kistérségi társulással. Értelemszerűen a társulásban részt vevő települési önkormányzatoknak hozzá kell járulniuk a szolgáltatás szervezés költségeihez, mely hozzájárulás megállapításának elveit indokolt rögzíteni a társulási megállapodásban. A tényleges szolgáltatás megrendelő a többcélú kistérségi társulás lesz, amely a külön megállapodás alapján fizet a szolgáltatást nyújtó települési önkormányzatnak. A szolgáltatás és ellenszolgáltatás nem szükségszerűen jelent tényleges pénzmozgást, hiszen ezzel a technikával megoldható a szolgáltatás csere is. Az egyik társulási tag biztosítja az általa fenntartott általános iskola igénybevételét a társulás más tagja, illetékességi területén élők részére, míg ezért az érintett önkormányzat lehetővé teszi az általa fenntartott alapfokú művészetoktatási intézmény szolgáltatásainak az igénybevételét. [Tt. 3. § (2) bekezdés b) pont]

A szolgáltatások „részleges” megszervezése

Nem elképzelhetetlen, hogy meghatározott, a többcélú kistérségi társulás által nyújtott szolgáltatások megszervezésében nem érdekelt a társulás minden tagja. A társulási megállapodás ezért meghatározott szolgáltatások köréből kizárhatja a társulás egyes tagjait, egészen pontosan a társulásban részt vevő települési önkormányzat kikötheti, hogy a többcélú kistérségi társulás által nyújtott egyes szolgáltatások igénybevételére nem tart igényt. Valójában ez a megoldás a közoktatás-szolgáltatás terén nehezen realizálható, figyelembe véve az intézményválasztás szabadságát. A társulás által nyújtott szolgáltatások ilyen jellegű korlátozása a pedagógiai szakmai szolgáltatások, illetve a pedagógiai szakszolgálatok terén képzelhető el. Így például, ha a többcélú kistérségi társulás felvállalja a nevelési tanácsadás nyújtását, nem lehetetlen, hogy erre a társult tagok közül egyes települések nem tartanak igényt, mivel önállóan is meg tudják oldani az illetékességi területükön élők ellátását. Ésszerűbb lenne azonban az ilyen megoldások helyett annak mérlegelése, hogy az érintett település által nyújtott szolgáltatásokat nem lenne-e célszerűbb kiterjeszteni a többi társult tag illetékességi területén élők részére is. A társulás egyik fontos célja a szolgáltatások hatékony megszervezése, és ennek az elvnek mond ellent adott esetben az egyes társulási tagok elkülönült szolgáltatás szervezése. [Tt. 3. § (2) bek. b) pont]

Együttműködés az intézményi gazdálkodás terén

A közös feladatellátás egyik lehetséges megoldása az intézményi gazdálkodás kistérségi szintű megszervezése. Az e területen történő együttműködés azt feltételezi, hogy a többcélú kistérségi társulás tagjai külön-külön gyakorolják az intézmény-fenntartókat megillető jogosítványokat. A fenntartói irányítás végrehajtását szolgáló gazdálkodás feladatait azonban többcélú kistérségi társulás útján oldják meg. Lényegében ez az együttműködés egy kistérségi társulási szinten működő „GAMESZ” létrehozását feltételezi. Az e kérdéskört szabályozó rendelkezések azt feltételezik, hogy a többcélú kistérségi társulás ily módon az azonos típusú intézmények gazdálkodását oldja meg. Valójában nehezen képzelhető el, hogy a közoktatásról szóló törvény 20-21. §-ában felsorolt különböző intézménytípusokra külön-külön megoldást keressenek és dolgozzanak ki a többcélú kistérségi társulás alapítói. Ésszerű és hatékony megoldás lehet, amely a közoktatás intézményeit e feladatellátás tekintetében „azonos típusú intézményeknek” kezeli. Valójában az ilyen gazdálkodás jellegű megoldás akkor lehet hatékony, ha összefogja a többcélú kistérség által ellátott valamennyi feladatot, az ahhoz kapcsolódó összes intézményt. Megfontolást érdemel egyébként egy olyan megoldás kidolgozása is, amely a gazdálkodással kapcsolatos feladatok megszervezését kiterjeszti a többcélú kistérségi intézményfenntartásában vagy a társult tagok közös fenntartásában lévő egyéb intézményeire is. A többcélú kistérségi társulási megállapodás tartalmát ugyanis a felek szabadon „bővíthetik”. [Tt. 3. § (2) bek. c) és k) pont]

A többcélú kistérségi társulás gazdasági háttere

A többcélú kistérségi társulás közszolgáltatás-szervezés gazdasági hátterét a társult tagoknak kell túlnyomórészt biztosítaniuk. Abban az esetben, ha a többcélú kistérségi társulás saját intézményt tart fenn, a feladatellátáshoz hozzárendelt normatív költségvetési támogatást a többcélú kistérségi társulás fogja megkapni hasonlóan más intézményfenntartókhoz. Ez az összeg azonban a közoktatás-szolgáltatás megszervezésének mintegy hatvan százalékát fedezi, vagyis a hiányzó összeg előteremtéséről a társulásnak kell gondoskodnia. A költségvetés által biztosított támogatások a működéshez szükséges finanszírozást fedezik az ismertetett arányban, a közoktatásról szóló törvény paramétereiből levezethető minimális előírt kötelező szolgáltatások alapul vételével. Nem nyújt fedezetet azonban a fejlesztéshez, a kötelező szolgáltatásokat meghaladó többlet szolgáltatások nyújtásához. Ezért a társult tagoknak kell végig gondolniuk, milyen ellátási színvonal megteremtését tartják indokoltnak, lehetségesnek, felvállalhatónak, és ehhez igazítva kell gondoskodni a többcélú kistérségi társulás működéséhez, szolgáltatás szervezéséhez szükséges gazdasági háttér megteremtéséről.

A többcélú kistérségi társulás saját bevétellel, állam által átengedett bevétellel nem rendelkezik, hiszen nem helyi önkormányzat. A gazdasági erejét a társult tagok alakítják ki. Abban az esetben, ha a társult települési önkormányzatok biztos gazdasági alappal hozzák létre a többcélú kistérségi társulást, megteremthetik annak feltételét, hogy középtávon a többcélú kistérségi társulás megteremtse a rábízott közoktatás-szolgáltatás nyújtásához hiányzó gazdasági feltételek jelentős hányadát. Erre azonban csak akkor van remény, ha a többcélú kistérségi társulás működési költségeinek fedezete nem csupán a társult tagok minimális hozzájárulása biztosítja. A többcélú kistérségi társulási megállapodás nem kötelező tartalmi elemei közé tartozik, a helyi adókból származó bevétel átengedése meghatározott arányban a többcélú kistérségi társulás részére. [Tt. 3. § (2) bek. e) pont]

A többcélú kistérségi társulás részére a társult tagok biztosíthatják a gazdálkodó szervezet alapításának jogát és feltételeit, e lehetőség megvalósításához megfelelő vagyoni hátteret teremthetnek. [Tt. 4. § (1) bek. és (5) bek.]

A többcélú kistérségi társulás megfelelő gazdasági háttérrel indulva már viszonylag rövid idő alatt oly módon megerősödhet, annyi saját bevételre tehet szert, hogy tehermentesítheti a társult tagokat a közoktatás-szolgáltatás központi költségvetés által le nem fedezett költségeinek részben vagy egészben történő megfizetése alól. A biztos gazdasági háttér és az ebből származó nyereség megteremtheti a szolgáltatás fejlesztéséhez szükséges forrásokat is.

A közoktatás terén létrehozott társulásokra speciális szabályokat is alkalmazni kell. A közoktatásról szóló törvény rendelkezései előírják, hogy abban az esetben, ha a helyi önkormányzatok a közoktatás-szolgáltatás megszervezésével összefüggő feladatainak társulás útján látják el, a társulási szerződésben meg kell állapodniuk a költségek viseléséről és megoszlásáról is. E rendelkezés pontos megvalósításának akkor van kiemelkedően fontos szerepe, ha a többcélú kistérségi társulás olyan feladatok ellátását is felvállalja, amelyekért egyébként a megyei önkormányzat tartozik felelősséggel. [Kt. 88. § (4) bekezdés]

Az intézmény fenntartó többcélú kistérségi társulás döntéshozatali rendje

A társulási tanács

A többcélú kistérségi társulás döntéshozó fóruma a társulási tanács. [Tt. 5. § (1) bek.] A társulási tanács gyakorolja a többcélú kistérségi társulási megállapodásban meghatározott feladatköröket. A közoktatás-szolgáltatás szervezés terén a társulási tanács kiemelkedő szerepet tölt be, mivel a fenntartói irányításból eredő hatáskörök gyakorlója sem lehet más, mint a társulási tanács. A társulási tanácsnak a szerepe akkor válik döntő fontosságúvá, ha a közoktatás-szolgáltatás feladatainak ellátásához saját fenntartású intézményt hoz létre, illetőleg, ha a többcélú kistérségi társulás részére a társult tagok átruházzák a fenntartói irányítás gyakorlásának egyes elemeit vagy magát a fenntartói irányítás jogköreit. A társulási tanács határozattal hozza meg döntéseit. [1997. évi CXXV. tv. 13. § (1) bek.] Ily módon határozati formában kell meghatározni a fenntartói irányítással összefüggő ügyekben azokat a kérdéseket, amelyekben a helyi önkormányzatoknak döntést kell hozniuk. Határozat születhet azokban a fenntartói irányítás körébe tartozó kérdésekben is, amelyek tekintetében a helyi önkormányzatoknak rendelet alkotási joguk van.

A többcélú kistérségi társulás közoktatás-szolgáltatás terén hozott határozatai két nagy csoportba sorolhatók:

– az intézmény működésével összefüggő döntések,

– a szolgáltatás igénybevételét meghatározó, a lakosságot, az óvodás gyermekeket és szüleit, a tanköteles tanulókat és szüleit érintő döntésekre. E megkülönböztetés azért lényeges, mivel a közoktatási intézmény működésével összefüggő határozatok az érintett intézményvezetők útján megfelelő és elégséges nyilvánosságot kaphatnak a végrehajtás megszervezéséhez. Ezzel szemben a lakosságot érintő döntések megfelelő nyilvánosságra hozataláról gondoskodni kell oly módon, hogy az hozzáférhetővé váljon minden érintett településen mindenki számára, akinek a határozat jogot vagy kötelezettséget állapít meg.

Az intézmény működését meghatározó döntések

Az intézmények működésével összefüggő döntések köre jól megállapítható a fenntartói irányítás kérdéskörét meghatározó rendelkezésekből. Mindazok a döntések ide sorolhatók, amelyek meghozatalának címzettje a „fenntartó”. E körben a fenntartói döntések „jogi ereje” nem különbözik más olyan fenntartói döntésektől, mint amilyeneket a nem önkormányzati intézményfenntartók hoznak. A nem szabályozott döntési formák körébe tartoznak ezek a kérdések, amelyeknél a minimális elvárható alaki követelmény az írásbeliség, illetőleg a döntéshozó általi megfelelő hitelesítés. Annak kell kiderülnie a döntést tartalmazó okiratból, hogy azt az arra jogosult, tehát a fenntartói irányítás gyakorlója hozta a közoktatásról szóló törvényben meghatározott jogkörében eljárva. Többcélú kistérségi társulás esetén ez az okirat a társulási tanács döntését tartalmazó határozat [1952. évi III. törvény 196. §; Tt. 7. § (1) bekezdés].

Szabályozási lehetősége van például a fenntartónak a fenntartásában lévő nevelési-oktatási intézmények tekintetében abban a kérdésben is, hogy milyen további, a közoktatásról szóló törvény 114. §-ában meghatározottakat meghaladó ingyenes ellátást nyújthat az általa fenntartott intézmény, illetőleg milyen további kedvezményeket adhat az óvoda, az iskola, a kollégium azokban az esetekben, amikor egyébként térítési díjat kellene fizetni.

A lakosságot érintő döntések

A fenntartói irányításkörébe tartozó, a lakosságot érintő döntések esetében érdemes megvizsgálni a társulási tanács által hozott döntések „közlésének” formáját és módját.

– A fenntartó dönt például az óvodába történő jelentkezés módjáról, az óvodai felvétel időpontjáról, az óvoda heti és éves nyitva tartási idejének meghatározásáról [Kt. 102. § (2) bekezdés a) pont]. Erről a döntésről, amennyiben az óvoda fenntartása a többcélú kistérségi társulás feladata, tudomást kell hogy szerezzen minden település minden érintett lakosa. Ennek megfelelően az e tárgykörben hozott határozat el kell hogy jusson minden településre, és az érintett települési önkormányzatnak a helyben szokásos módon hozzáférhetővé kell tennie.

– Hasonló kötelezettség terheli a többcélú kistérségi társulás intézményfenntartót az óvodai, tagóvodai, iskolai, tagiskolai körzethatárok megállapítása terén, hiszen minden településen tudnia kell a szülőnek, hogy melyik az az óvoda, tagóvoda, illetve iskola, tagiskola, amely gyermekének felvételét nem tagadhatja meg.

A rendeletalkotás kérdései

A közoktatásról szóló törvény az önkormányzati feladatellátás megszervezéséhez számos esetben ad rendeleti szabályozási lehetőséget. A többcélú kistérségi társulásnak azonban nincs rendeletalkotási joga. A szabályozási probléma akkor látszik megoldhatatlannak, ha a közoktatásról szóló törvény kifejezetten önkormányzati rendeletben történő szabályozásról és nem fenntartói döntésről rendelkezik.

– A közoktatási intézmény jogszabályban előírt nyilvántartásokat köteles vezetni, és az Országos statisztikai adatgyűjtési programban, illetve a helyi önkormányzati rendeletben meghatározott adatokat köteles szolgáltatni. [Kt. 40. § (5) bek.] Ez a felhatalmazás nem kizárólag az önkormányzati fenntartású intézményekre értelmezhető. Így nem zárható ki annak lehetősége, hogy a társulás egyes tagjai a saját illetékességi területén élő gyermekek, tanulók tekintetében kötelezze adatszolgáltatásra a többcélú kistérségi társulás által fenntartott közoktatási intézményt.

– A kötelező felvételt biztosító iskola nem tagadhatja meg annak a tanköteles tanulónak a felvételét, akinek a lakóhelye, ennek hiányában a tartózkodási helye az iskola, a tagiskola körzetében található. Amennyiben az általános iskola a felvételi kötelezettségének teljesítése után további felvételi, áttételi kérelmeket is teljesíteni tud, és azokat helyhiány miatt nem tudja teljesíteni, sorsolás útján kell a benyújtott kérelmekről dönteni. Az iskola azonban sorsolás nélkül is felveheti a halmozottan hátrányos helyzetű tanulókat, a sajátos nevelési igényű tanulókat, továbbá azt a tanulót, akinek sajátos helyzete indokolja. A sajátos helyzetet a helyi önkormányzat rendeletben állapíthatja meg [Kt. 66. § (2) bekezdés]. Ez a felhatalmazás sem csak az önkormányzati saját fenntartású intézményekre értelmezhető, hiszen az önkormányzati feladatellátásban közreműködhetnek nem önkormányzati intézmények is. Elképzelhető ezért, hogy a társulás egyes tagjai a saját illetékességi területén élő gyermekek, tanulók tekintetében meghatározza a „sajátos helyzetet” a többcélú kistérségi társulás által fenntartott iskola tekintetében, ha annak székhely vagy telephelye az illetékességi területén található.

Nem tűnik azonban jó megoldásnak a külön-külön történő szabályozás egy intézmény tekintetében. A legésszerűbb megoldás az önkormányzati közös rendelet kiadása lenne, azonban az ilyen rendelet kiadásának lehetősége erősen vitatott, bár az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló törvény szövegéből ez a tiltás nem olvasható ki.

Alk. 44/A. (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

Ötv. 10. § (1) A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át:

a) a rendeletalkotás;

Ötv. 16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

Ezért minden olyan esetben, amikor a közoktatás-szolgáltatás szervezés körében rendeletalkotásra kerül sor, és ez a felhatalmazás nem kötődik a fenntartói jog gyakorlásához, tehát a helyi önkormányzat fenntartásában lévő közoktatási intézményhez, akkor az érintett önkormányzatok adjanak ki előre egyeztetett, azonos tartalmú rendeletet, ha megállapítható az önkormányzat érdekeltsége, feladatköre. Ilyen például az adatszolgáltatási kötelezettség előírása, amely rendelet kiterjedhet a helyi önkormányzat illetékességi területén lévő nem önkormányzati fenntartású egyéb intézményekre is.

Minden olyan esetben, amikor a rendeletalkotási jog a helyi önkormányzatot a fenntartásában lévő intézmény tekintetében illeti meg, a többcélú kistérségi társulás fenntartásában lévő intézmény tekintetében rendelet kiadására nincs lehetőség. Ilyen esetben a többcélú kistérségi társulás határozatot hozhat, amelynek a nyilvánosságra hozatala tárgyában már születhet településenként külön-külön önkormányzati rendelet. Ez a megoldás alkalmazható például a szociális kedvezményeknél.

A döntés-előkészítés folyamata a többcélú kistérségi társulásban

A tervezés és egyeztetés feladatai

A közoktatás-szolgáltatás szervezésénél számos esetben van szükség az igények megismerésére, a szolgáltatás megszervezéséhez szükséges információk megszerzésére és feldolgozására. A társulási tanács döntéseinél a közoktatásról szóló törvényben meghatározott előkészítési folyamatokat ugyanúgy alkalmazni kell, mint az önkormányzati döntés-előkészítési folyamatban. A közoktatási intézmények működésével, a szolgáltatások megszervezésével kapcsolatosan a többcélú kistérségi társulásnak döntés-előkészítést szolgáló feladatellátási intézményhálózat-működtetési és – fejlesztési tervet kell készítenie. Ez az intézkedési terv akkor tudja betölteni a rendeltetését, ha megállapítható belőle, hogy az egyes települések tekintetében melyik az az óvoda, melyik az az iskola, amelyik nem tagadhatja meg az ott élő gyermekek, illetve tanulók felvételét. Többcélú kistérségi társulás szervezésben ez nem csak önállóan működő óvoda vagy iskola lehet, hanem a többcélú kistérségi társulás fenntartásában működő nevelési-oktatási intézmény adott településen működő tagóvodája vagy tagiskolája is.

Az intézkedési terv elkészítéséhez ki kell kérni a többcélú kistérségi társulás területén működő közoktatási intézmények vezetői, az érintett szülői és diákszervezetek, a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartók, a települési szintű szakszervezetek, a települési kisebbségi önkormányzatok, ezek hiányában az érdekelt országos kisebbségi önkormányzat véleményét [Kt. 85. § (4) bekezdés]. Döntés-előkészítő egyeztetés szükséges abban az esetben is, ha a közoktatási intézmény átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízatásával és a megbízatás visszavonásával, esetleg az intézmény megszüntetésével kapcsolatosan kíván döntést hozni a többcélú kistérségi társulás. A döntés előkészítése során be kell szerezni az érintett intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek (közösségnek), az iskolai diákönkormányzatnak, nemzeti vagy etnikai kisebbségi oktatás esetén a települései vagy területi kisebbségi önkormányzat, ennek hiányában a kisebbség helyi szószólójának szakközépiskola és szakiskola esetén a megyei gazdasági kamara véleményét. A döntéshozót a vélemények megfelelő információkhoz juttatja annak megismeréséhez, hogy milyen szempontokat kell figyelembe vennie, amikor valamely kérdésben dönt. A vélemény kikérése a döntéshozót nem köti, a véleményezési eljárás elmaradása viszont alapul szolgálhat a meghozott döntés megtámadására. Amennyiben a megtámadás sikeres, a meghozott döntést a bíróság érvénytelenné nyilváníthatja [Kt. 102. § (3) bekezdés; 83. § (12) bekezdés].

A feladat végrehajtó szervezet

A többcélú kistérségi társulás döntéseinek előkészítéséhez és feladatainak végrehajtásához megfelelő szervezetre van szükség. A szervező, előkészítő és végrehajtó feladatokat elláthatja

– a többcélú kistérségi társulás székhely települési önkormányzata képviselő- testületének hivatala,

– vagy az e célra létrehozott költségvetési szervként működő társulási munkaszervezet [Tt. 10. §].

A társulási tanács döntései előkészítéséhez és a döntések végrehajtásának szervezéséhez bizottságokat is létrehozhat. A bizottság tagjainak számát, összetételét és működésének rendjét a társulási tanács határozza meg. A bizottság elnöke a társulási tanács tagja lehet [Tt. 11. §].

A közoktatás-szolgáltatást meghatározó rendelkezések

A közoktatásról szóló törvény többcélú kistérségi társulási feladatellátásra vonatkozó rendelkezései egyértelművé teszik, hogy az ily módon megszervezésre kerülő közoktatás-szolgáltatás az önkormányzati feladatellátás körébe tartozik. A feladatmeghatározás a szolgáltatás-szervezés középpontjában az önkormányzatok kötelező feladatai állnak [Kt. 89/A. § (1) bekezdés].

Az önkormányzati feladatok végrehajtása hozza magával azt a következményt, hogy a közoktatás-szolgáltatás szervezésénél és a közoktatás-szolgáltatás igénybevételénél minden olyan rendelkezést alkalmazni kell, amely a helyi önkormányzati feladatszervezésre és szolgáltatás igénybevételére irányadó. A gyermek, a tanuló és a szülő nem kerülhet rosszabb helyzetbe annál, mint amilyen helyzetben lenne, ha az önkormányzat a közoktatásról szóló törvényben meghatározott feladatait saját intézmény fenntartásával oldaná meg. A közoktatásról szóló törvény többcélú kistérségi társulási feladatellátásra vonatkozó rendelkezései egyértelművé teszik, hogy az ily módon megszervezésre kerülő közoktatás-szolgáltatás az önkormányzati feladat-ellátás körébe tartozik. A feladatmeghatározás a szolgáltatás-szervezés középpontjában az önkormányzatok kötelező feladatai állnak [Kt. 89/A. § (1) bekezdés].

A többcélú kistérségi társulás által nyújtott közoktatás-szolgáltatás nem változtat az önkormányzati feladatellátás lényegén. Való igaz, hogy a többcélú kistérségi társulás nem helyi önkormányzat, azonban a többcélú kistérségi társulás által nyújtott közoktatás-szolgáltatás a helyi önkormányzati feladatok ellátását, végrehajtását biztosítja. A többcélú kistérségi társulás által nyújtott közoktatás-szolgáltatásnak meg kell felelnie ezért mindazoknak a követelményeknek, amelyeket a közoktatásról szóló törvény előír a helyi önkormányzatok részére. A többcélú kistérségi társulások létrehozásának célja ugyanis nem az önkormányzati feladatellátás természetének a megváltoztatása és megszüntetése, hanem éppen ellenkezőleg az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának kiegyenlítése, emelése. A többcélú kistérségi társulás keretei között megszervezett közoktatás-szolgáltatásra alkalmazni kell a helyi önkormányzati feladatellátásra vonatkozó szabályokat, például

– az ingyenes ellátás megszervezésére vonatkozó előírásokat [Kt. 3. § (2) bekezdés; 114. §].

– Irányadónak kell tekinteni azt a követelményt is, amely tiltja, hogy az önkormányzati nevelési-oktatási intézmény elkötelezett legyen valamely vallás vagy világnézet mellett.

– A többcélú kistérségi társulás által nyújtott szolgáltatásnak olyannak kell lennie, hogy azt igénybe tudja venni minden gyermek, minden tanuló, függetlenül családja anyagi, szociális helyzetétől, a szülők vallási vagy világnézeti meggyőződésétől [Kt. 4. § (2) bekezdés].

– Alkalmazni kell a közoktatásról szóló törvénynek azokat az előírásait is, amelyek lehetővé teszik az egyházi jogi személy részére, hogy az önkormányzati nevelési-oktatási intézményben megszervezze a fakultatív hit- és vallásoktatást. A többcélú kistérségi társulás által fenntartott óvodák, iskolák és kollégiumok az intézményben rendelkezésre álló eszközökkel segítik az egyházi jogi személy által megszervezett fakultatív hit- és vallásoktatást [Kt. 4. § (4) bekezdés].

– Az önkormányzati feladat-szervezési kötelezettségből adódóan a többcélú kistérségi társulás által fenntartott nevelési-oktatási intézményeknek részt kell venniük azokban a feladatokban, amelyek biztosítják az óvodába lépéshez szükséges feltételeket, illetőleg a tankötelezettség teljesítéséhez szükséges feltételeket. A többcélú kistérségi társulás által fenntartott óvodának el kell látnia a kötelező felvételt biztosító óvoda, illetve a kötelező felvételt biztosító iskola feladatait [Kt. 65. § (2) bekezdés; 66. § (2)-(3) bekezdés].

A jegyzői feladatok alakulása

Az intézményes nevelésben való részvétellel összefüggő hatáskörök

Nem változik meg a lakóhely szerint illetékes jegyző feladata. A többcélú kistérségi társulás keretében történő közoktatásszolgáltatás-szervezés nem érinti azokat a jegyzői kötelezettségeket és feladatokat, amelyek az intézményes nevelésben való részvétel teljesítésének figyelemmel kisérését szolgálják. A többcélú kistérségi társulási feladatellátás keretében is a legfontosabb feladata a jegyzőnek, hogy biztosítsa az óvodai nevelésben való kötelező részvétel, illetve a tankötelezettség teljesítésével összefüggő szülői kötelezettség teljesítését.

A fenntartói irányítással összefüggő hatáskörök

A fenntartói irányítás körébe tartozó kérdésekben a jegyző nem járhat el azokban az esetekben, amikor a közoktatási intézmény fenntartója a többcélú kistérségi társulás.

A kistérségi társulás döntéseinek „természete”

Eljárás önkormányzati hatáskörökben

Elemzést érdemel azonban, hogy a többcélú kistérségi társulás által hozott döntések felülvizsgálatára milyen rendelkezéseket kell alkalmazni, továbbá az a kérdés is, hogy a többcélú kistérségi társulás által fenntartott intézményekre lehet-e, kell-e alkalmazni a nem önkormányzati intézményekre vonatkozó rendelkezéseket. E kérdések tisztázása azért lényeges, mert míg a helyi önkormányzati döntések csak a bíróság, illetve az Alkotmánybíróság előtt támadhatók meg, és ilyen jogosítvánnyal csak a közigazgatási hivatal rendelkezik, addig a nem önkormányzati körbe tartozó intézményfenntartók működése felett a törvényességi ellenőrzés jogköre a jegyzőt, illetve főjegyzőt illeti meg. A fenntartói döntések ellen pedig közvetlenül lehet – a közoktatásról szóló törvényben meghatározott esetekben és eljárási rend megtartásával – a bírósághoz fordulni [Kt. 79. § (3) bekezdés; 80. §; 84. § (10) és (12 bekezdés].

E kérdések eldöntéséhez a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezései adnak segítséget.

– A fő szabály az, hogy önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete, illetőleg a helyi népszavazás hozhat.

– Önkormányzati döntés meghozatalára lehetőség van azonban akkor is, ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete felhatalmazást ad az önkormányzati társulás részére [Ötv. 2. § (2) bekezdés].

– A helyi önkormányzat döntését kizárólagosan az Alkotmánybíróság vagy a bíróság bírálhatja felül és csak abban az esetben, ha az jogszabálysértő [Ötv. 1. § (3) bekezdés].

E rendelkezések összevetéséből megállapítható, hogy az önkormányzati társulás által hozott döntés, amennyiben a döntés meghozatalának joga a helyi önkormányzat képviselő-testületétől származik, önkormányzati döntésnek minősül, és ugyanaz a védelem illeti meg, mint a képviselő-testület által hozott döntést. A képviselő-testület egyes hatásköreit törvényben meghatározottak szerint ruházhatja át társulásra, azonban a hatáskör átruházása tekintetében fennáll az a joga, hogy annak gyakorlásához utasítást adjon, illetve a hatáskör gyakorlását visszavonja. [Ötv. 9. § (3) bek.]

Természetszerűen többcélú kistérségi társulás esetén a társulási megállapodásban kell rendezni e jog gyakorlásának rendjét és korlátait, hiszen elképzelhetetlen, hogy a többcélú kistérségi társulásra átruházott hatáskörök gyakorlásába tetszés szerint minden társult települési önkormányzat külön-külön utasítást adjon, illetőleg az átruházott hatáskört tetszőlegesen visszavonja.

Az intézményalapítás joga, a kinevezési jogosultságok

Az intézményalapítási jog átruházásának lehetősége külön elemzést igényel, mivel ez a hatáskör a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe tartozik. Ugyancsak át nem ruházható hatáskör a képviselő-testület törvény által hatáskörébe utalt kinevezés, megbízás. A képviselő-testület azonban felhatalmazást adott arra, hogy rendeletében a törvény által hatáskörébe utalt kinevezést, megbízást és intézmény alapítását a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvény szerinti társulásra átruházza. [Ötv. 10. § (1) bek. b) pont és gy) pont, valamint (2) bek.] A helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvény rendelkezései alapján pedig a képviselő-testület a többcélú kistérségi társulásra átruházhatja a hatáskörébe utalt kinevezést és megbízást, valamint intézményalapítást. [1997. évi CXXXV. törvény 20. § (3) bek.] Abban az esetben tehát, ha a többcélú kistérségi társulásban részt vevő települési önkormányzatok az említett hatáskörök átruházásáról rendeletben gondoskodtak, elhárult a jogi akadály a többcélú kistérségi társulás intézményfenntartói jogosultsága elől, és a többcélú kistérségi társulás társulási tanácsa által a fenntartói irányítás körében hozott döntések önkormányzati döntésnek minősülnek. A hatáskör átruházás legcélszerűbb módja az, ha a többcélú kistérségi társulás tartalmazza az intézménylétesítés jogát, és utal arra is, hogy ez a jog magában foglalja a fenntartói irányítással összefüggő kérdéseket is. A többcélú kistérségi társulás jóváhagyása ebben az esetben igényli a helyi önkormányzati rendeleti formát.

Az önkormányzati átruházott hatáskörök gyakorlása

A többcélú kistérségi társulásra átruházott önkormányzati hatáskörök címzettje a társulási tanács. A döntések előkészítésében részt vehet a társulási tanács munkaszervezete, illetve bizottságai. A közoktatásról szóló törvény speciális szabályt állapít meg arra az esetre, ha a többcélú kistérségi társulás intézményfenntartói feladatot is ellát. Ebben az esetben ugyanis a közoktatással összefüggő döntések előkészítéséhez létre kell hozni a közoktatási társulási bizottságot. Értelemszerűen a közoktatási társulási bizottság feladata az, hogy a fenntartói irányítás körébe tartozó döntéseket előkészítse, lefolytassa a szükséges egyeztetési eljárásokat, és „döntési helyzetbe hozza” a társulási tanácsot.

Az átruházott önkormányzati hatáskörök továbbadására vonatkozó tilalom alapján azonban arra nincs lehetőség, hogy akár a munkaszervezet, akár a közoktatási társulási bizottság olyan döntési jogot kapjon, amelynek gyakorlására a közoktatásról szóló törvény rendelkezései alapján a képviselő-testület a jogosult.

Az önkormányzati törvény rendelkezései szerint a képviselő-testület hatáskörébe tartozó kinevezés és vezetői megbízás joga magában foglalja a felmentés és a megbízás visszavonásának jogát is. Kérdéses lehet például, hogy az egyéb munkáltatói jogok gyakorlását a társulási tanács átruházhatja-e? Egyéb munkáltatói jogon kell érteni a kinevezés, vezetői megbízás, vezetői megbízás visszavonása, felmentés, az összeférhetetlenség megállapítása, a fegyelmi eljárás megindítása, a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével minden más munkáltatói jogot. Az egyéb munkáltatói jog gyakorlására a polgármesternek van lehetősége. [Ötv. 35. § (2) bek. e) pont, 103. § (1) bek. a)-b) pont] A közoktatásról szóló törvény rendelkezései szerint a fenntartói irányítás körébe tartozó hatáskör, az intézményvezető megbízása és a munkáltatói jogok gyakorlása. [Kt. 102. § (2) bek. e) pont] Ebből az következik, hogy e jog gyakorlása csak az önkormányzati döntéshozatalra jogosult, társulási tanácsra szállhat át az intézmény-alapítási jog átruházásával együtt. Az átruházott jog továbbadásának korlátozása e körben is gátat vet annak, hogy a munkáltatói jog egyes elemeit a társulási tanács „továbbadja”.

Az intézmény alapításának joga magában foglalja az intézmény megszüntetésének és átszervezésének jogát. [Ötv. 103. § (1) bek. c) pont] Az intézmény létesítése nem feltétlenül jár együtt az intézmény fenntartásával, hiszen a létesítést követően a további feladatok ellátása, működtetése nem feltétlenül kell hogy az alapító önkormányzatnál maradjon. Fenntartó az a jogi személy, többek között a helyi önkormányzat, amely a közoktatási szolgáltató tevékenység folytatásához szükséges jogosítvánnyal rendelkezik, és a közoktatásról szóló törvényben meghatározottaknak megfelelően gondoskodik az intézmény működéséhez szükséges feltételekről. [Kt. 121. § (1) bek. 12. pont] Abban az esetben azonban, ha a többcélú kistérségi társulás megkapja az intézmény alapítás jogát, a társulási megállapodásban gondoskodni kell a fenntartói irányítással összefüggő döntések átruházásáról is. E fenntartói irányítás nem feltétlenül kell hogy korlátlanul megillesse a többcélú kistérségi társulást, mivel indokolt lehet például megvonni az átszervezés és a megszüntetés jogát. Figyelembe véve, hogy a létesítés és a fenntartói jogok gyakorlása átruházott hatáskör, annak továbbadására nincs lehetőség. Ebből következően a közoktatásról szóló törvényben meghatározott fenntartói irányítói jogosultságokat a társulási tanácsnak kell gyakorolnia [Kt. 102-106. §]. Kivételt képez ez alól a jogorvoslati kérelmek elbírálása, amely jogkör gyakorlására a társulási megállapodás kijelölheti valamelyik, a társulásban közreműködő települési önkormányzat jegyzőjét.

A többcélú kistérségi társulás abban az esetben, ha ellátja a közoktatási intézmény fenntartásával összefüggő feladatokat is, vállalhatja, hogy a fenntartásában lévő közoktatási intézménnyel olyan település tekintetében is biztosítja a közoktatás-szolgáltatást, amely nem tagja a többcélú kistérségi társulásnak. Erre az érintett községi vagy városi önkormányzat kezdeményezésére kerülhet sor. A feladatellátás vállalására megállapodást kell kötni, amely megállapodás alapján lehetőség van intézményfenntartói jog átvételére, illetőleg arra, hogy az érintett településen a többcélú kistérségi társulás a fenntartásában lévő közoktatási intézmény tagintézményét működtesse. [89/A. § (10)]