A köznevelés rendszere átalakításának mostani lépései valójában nem az oktatásról szólnak, hanem a települési önkormányzatok további kiszorításáról a hatalomból. Kis lépések a hatalom koncentrációja terén. Nagy visszalépés azon az úton, amelyik elvezet a nyitott, befogadó társadalomhoz.

Kis lépések, de még nem a záróakkordok. Vannak még kormányzati feladatok és lehetőségek ezen a téren. Nem előzmény nélküli lépések ezek. Az Alaptörvény kijelölte a változások irányát. Elfogadásának pillanatától lehetett tudni mit akar Orbán. Hatályba lépésétől kezdődően alkotmányos minden olyan intézkedés, amelyik a hatalommegosztás, a hatalom ellenőrzés rendszerének felszámolására születik. A helyi önkormányzatiság és az oktatás szabadságának a felszámolása a Jó Állam építésének legnagyobb kormányzati sikere. A nyitott, befogadó társadalom felépítésének folyamatában pedig a legnagyobb katasztrófa. Ez a folyamat több évtizedes tanulási folyamat, amelynek első két évtizede girbe-gurba, útvesztőkkel tarkított szakaszának tapasztalatai megőrzendő, javítandó, nem pedig szemétdombra hajítandó értékek voltak.

Helyi közügy, helyi közhatalom

Az Alkotmány – 1990. IX. 30-án hatályba lépő – rendelkezései biztosították a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárai közösségének a helyi önkormányzáshoz való jogát. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, a magyar önkormányzati rendszer egyik kiemelkedő értéke és sajátossága testesül meg abban, hogy a helyi önkormányzati hatalom nem pusztán az államhatalom decentralizálásán, hanem a választópolgárok Alkotmányban meghatározott közösségeinek helyi önkormányzáshoz való alapjogán nyugszik. Az Alaptörvény már nem utal az önkormányzás jogára: Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. Elmarad a lényeg: a választópolgárok közösségének – mint a helyi önkormányzás alanyának – nevesítése,. Szintén a változásokat készítette elő az önkormányzati tulajdonnal kapcsolatos szabályozás átalakítása. Míg az Alkotmány rendelkezései védik az önkormányzati tulajdont: az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát, mondja. Az Alaptörvény a helyi önkormányzati tulajdont köztulajdonná nyilvánítja, amely az önkormányzati feladatellátást szolgálja. Így válik alkotmányossá az önkormányzati feladatok, a feladatokhoz kapcsolódó vagyon „feles” törvényekkel való elvonása, az önkormányzati bevételek megkurtítása, a feladatokhoz rendelt költségvetési fedezet állam részére történő átcsoportosítása.

A feladatmegosztás elve

A közoktatás rendszerének működése a feladatmegosztás elvére épül: ágazati irányítás, fenntartói irányítás, intézményvezetés. A miniszter által ellátott ágazati irányítás, mint közhatalmi funkció lényege: jogszabályok kiadása, hatósági és szakmai ellenőrzés, országos mérés-értékelés lefolytatása, minőségbiztosítás rendszere, vizsgarendszer működtetése. Nincs közvetlen beleszólási joga sem a fenntartói, sem az intézményi ügyekbe. Az állam költségvetési támogatás formájában vesz részt a rendszer finanszírozásában. A fenntartói irányítás lényege: döntés az intézmény létesítéséről, feladatairól, az előírtnál több szolgáltatásról, a felvehető gyermekek, tanulók számáról. Része a működés tárgyi feltételeinek biztosítása, a fenntartói minőségbiztosítás rendszerének működtetése, a feladatellátáshoz szükséges költségvetési fedezetet biztosítása. Döntés intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről. A fenntartónak kell biztosítani az állam által nem finanszírozott kiadásokat. Az intézményi önállóság lényege a feladathoz alkalmazkodó szervezet kialakítása. Az óvodák, iskolák, kollégiumok határozzák meg a pedagógiai folyamatokat, készítik el pedagógiai programjukat, fogadják el helyi tantervüket, működtetik az intézményi minőségbiztosítás rendszerét. A Nemzeti alaptanterv fejlesztési feladatokat határoz meg, rábízva az iskolákra a tananyag hozzárendelését. Ehhez ajánlott tantervek készülnek. A pedagógus egyénre szabott tanítási útvonalakat dolgoz ki a tanulók részére, megválasztja a tanítás módszereit, az alkalmazott tankönyveket. Az intézményvezető munkáltatói joggal rendelkezik, gazdálkodási jogosítványai vannak, szerződéseket köthet. Az intézménynek lehet saját bevétele.

1990-től 2010-ig a közoktatás kötelező önkormányzati feladatként helyi közügy. A helyi önkormányzat felel azért, hogy az illetékességi területén élők megfelelő színvonalú közoktatás-szolgáltatásokhoz jussanak hozzá. A helyi önkormányzatok mint fenntartók nagyfokú szabadsággal rendelkeztek annak eldöntéséhez, hogy milyen módon tesznek eleget kötelező feladataiknak, és milyen további lakossági igényeket elégítenek ki.

Az államosítás folyamata

2013. január 1-jétől – az óvodai nevelés kivételével – a köznevelési feladatainak ellátása állami kötelezettséggé válik. Minden jogi személy iskolafenntartó lehet, kivéve a helyi önkormányzat. A helyi önkormányzatok jogállását 2011-ben újraszabályozó törvény rendelkezései alapján a helyi önkormányzat a törvényben meghatározott kötelező feladatai mellett elláthat önként vállalt feladatokat is. Lehetne iskolafenntartó, ha a nemzeti köznevelési törvény nem zárná ki ennek lehetőségét. Az oktatási rendszer állam átvételére több szakaszban került sor.

Az állam még a köznevelésről szóló törvény államosítási rendelkezéseinek hatályba lépése előtt átveszi a megyei önkormányzati közoktatási intézmények fenntartását. 2012. január 1-jével több mint kétszáz közoktatási intézmény válik állami intézménnyé. Az állam átveszi a feladatellátást szolgáló megyei önkormányzati vagyon tulajdonjogát is. [2013. december 30-éig törvény elrendelheti az önkormányzati vagyon állami tulajdonba vételét.] A fenntartói feladatok ellátására – a kormányhivatalok részeként – létrejönnek a megyei állami intézményfenntartó központok, melyek az állami intézményfenntartó központ létrehozásáig látják el a fenntartói feladatokat.

Esztergom város intézményeinek átvételéről külön törvény rendelkezik. Kilenc további közoktatási intézmény került 2012. január 1-jén az államhoz.

2012. XII. 7-én kihirdették azt a törvényt, amelyik intézkedik az önkormányzati fenntartású intézmények 2013. január 1-i állami fenntartásba vételéről. A fenntartói feladatok ellátására 2012 júliusában létrejön egy központi hivatal. Az átvétel napján az addig önálló intézmények megszűnnek. Elveszítik jogi személyiségüket. Beolvadnak a hivatalba, annak részévé válnak. A feladatellátást szolgáló vagyon tulajdonjogát nem veszi át az állam az önkormányzatoktól. Az állam a fenntartói irányítás jogosítványait és kötelezettségeit szétválasztja. Megtartja a fenntartói döntési jogokat, áthárítja a feltételek megteremtésének és finanszírozásának terheit. Létrehoz egy új jogi konstrukciót, a működtetői jogállást. Ennek a konstrukciónak a lényege: az állam dönt. Az állami intézmény használja az intézményi vagyont. A számlákat a tulajdonos települési önkormányzat fizeti. Zavart okoz, hogy a nevelőmunkát segítő eszközök és taneszközök beszerzése nem működtetői, hanem fenntartói feladattá vált. Pontos definíció hiányában vitára ad okot, melyik eszköz, melyik berendezés beszerzése, megjavítása kinek a kötelessége. A fejlesztésnek viszont nincs gazdája. Az a település válik működtetővé, amelynek lakosságszáma meghaladja a háromezret. A települési önkormányzat mentesülhetett e kötelezettség alól, amennyiben igazolta, hogy nem rendelkezik az ellátásához szükséges gazdasági és jövedelemtermelő képességgel. Abban az esetben, ha a település lakosságszáma nem haladja meg a háromezer főt, a működtetői feladatot az állami intézményfenntartó látja el. A tulajdonos önkormányzatnak engedélyezhető a működtetői feladatok ellátása, amennyiben igazolta, hogy rendelkezik az ellátásához szükséges gazdasági és jövedelemtermelő képességgel.

2015. július 1-jén a szakképzés feladataiban részt vevő intézményeket kiemelik az állami intézményfenntartó központból. A több mint ezer szakképző iskolát negyvennégy szakképzési centrumba vonják össze. Fenntartójuk a nemzetgazdasági miniszter. Az iskolák a szakképzési centrum tagiskolájaként működnek tovább.

Az állami szerepvállalás új tartalma

2013. január 1-jétől az állam a köznevelés területén közhatalmi, fenntartói és intézményi feladatokat lát el. A közhatalmi funkciók köre jelentősen bővül: kiépült a szakfelügyelet, a pedagógus-minősítés rendszere. A fenntartói irányítás legfontosabb elemei miniszteri jogosítvánnyá válnak. A miniszter dönt intézménylétesítésről, tevékenységének meghatározásáról, vezetőjének megbízásáról, annak visszavonásáról, az intézmény megszüntetéséről. A pedagógiai tevékenység tartalmát – a helyi tanterveket felváltó – kötelező kerettantervben határozzák meg. A közhatalmi jogkörök és fenntartói jogosítványok összemosódnak. Érvényesül az alá-fölérendeltség a miniszter és a hivatalvezető között. Állami feladattá válik a tankönyvfejlesztés, a tankönyvterjesztés. A kerettantervben szereplő tantárgy oktatásához két tankönyv közül lehet választani. A pedagógiai szakmai szolgáltatások intézményei megszűntek. Feladatukat átveszi a szakfelügyeletet és a minősítést is ellátó Oktatási Hivatal.

Az állami intézményfenntartóhoz kerülnek egyes intézményi, intézményvezetői jogosítványok. A függőségi viszony teljessé válik. Az intézményvezető függ a minisztertől. Az alkalmazott függ a fenntartótól. A hivatali rendszerben az utasításadás lehetősége és joga csak az irányító „jóindulata” által korlátozott. Az intézményben foglalkoztatottak kinevezése és felmentése a fenntartó jogosítványa. Az iskola „jogilag” szakmailag önálló, de az intézményi belső szervezetalakítás joga a fenntartóé. A kerettantervtől tíz százalékban térhet el. Az intézményi döntések érvényességéhez nem egy esetben fenntartói egyetértés szükséges. Az intézménynek nincs költségvetése, vezetőjének nincs gazdálkodási jogosítványa, nem köthet megállapodást. Nem hozhat olyan szakmai döntést, amelynek végrehajtásához pénzre van szükség. Egy osztálykirándulás megszervezéséhez, egy jutalomkönyv megvételéhez fenntartói költségvetési áldásra van szükség. Az intézmény vezetője – jogilag – a napi munka megszervezéséhez szükséges mértékben gyakorolhatja a munkáltatói jogokat. Költségvetési fedezet hiányában – fenntartói jóváhagyás nélkül – nem rendelhet el helyettesítést, rendkívüli munkát.

Az állam döntésén múlik, hány gyermek tanulhat tovább az általános iskola után, milyen iskolatípusban. A tankötelezettség ideje tizenhat éves korig tart. Nincs olyan iskola, amelyik köteles lenne felvenni a tanulót, ha befejezte az általános iskolát. A végzettséget, szakképzettséget nem nyújtó híd-programban teljesíti a tankötelezettségét, aki nem jutott be egyik iskolába sem. Ez a sors vár arra is, aki túlkorosként nem fejezheti be az általános iskolát. Az állam közhatalomként szabályozza a felvételi eljárás rendjét. Az állam fenntartóként meghatározza hány gimnáziumi, szakgimnáziumi, szakiskolai férőhely lehet. Az állam iskolaként dönt kit vesz fel.

Az állam döntései nem korlátozottak, a döntési feltételek nem szabályozottak. Egyeztetési kötelezettsége nincs. Döntését bármikor megváltoztathatja. Az állam – önként – önmagával egyeztet. Létrehozta erre a célra a Nemzeti Pedagógus Kart. Felállította a Köznevelési kerekasztalt.

Mi változik?

Miután a gyakorlat bebizonyította, hogy egyetlen hivatal képtelen ellátni a fenntartói és az intézményi feladatokat, az állam változtatni akar a munkamegosztáson. Úgy akar változtatni, hogy az állam szerepe ne csökkenjen. A benyújtott törvényjavaslatból sejthető, elfogadása esetén, nem egyetlen nagy, hanem több – kormányzati bejelentések szerint ötvenhat – fenntartói feladatot ellátó tankerületi központ jön létre. Tevékenységük koordinálására létrejön egy oktatási központ. Az intézmények a tankerületi központ részeként működnek tovább, jogállásuk nem változik. Az intézményi költségvetés, az intézményvezető gazdálkodási jogkörének visszaállítására a javaslat nem tartalmaz rendelkezést. Az intézményvezető munkáltatói joga bővül: az intézményben foglalkoztatottak kinevezésről, annak megszüntetéséről javaslata alapján dönthet a fenntartó. A javaslat azonban el is utasítható. A harmadik sikertelen próbálkozás után az oktatási központra száll a döntés joga. Megszűnik a működtetői jogállás. 2017. január 1-jétől a fenntartói feladatokat az állam fogja teljes körűen ellátni. Lehet örülni. Helyreáll a rend. Összekapcsolódik, ami összetartozik. Örömre még sincs rá ok. Nem az intézményi önállóság erősítése, hanem az állami irányítás hatékonyságának a növelése a cél. Az önkormányzati fenntartói jog visszaállításától a hatalom a leghatározottabban elzárkózott! Miért?

Mi a baj az önkormányzatokkal?

2002-től 2010-ig az önkormányzatok jelentős részét a mai kormánypártok irányították. Ezek az önkormányzatok ott tartottak be a kormánynak ahol csak lehetett. És lehetett. Ez a kormány tesz róla, hogy vele szemben ne tudjanak fellépni az önkormányzatok. Ha nincs hatáskörük, nincs elosztható pénzük, jogosítványaik kimerülnek a közterek elnevezésében, szobrok állításában, kitüntetések alapításában és adományozásában, települési zászló és címer megalkotásában, ünnepségek, megemlékezések szervezésében, akkor nem okoz zavart, ha 2018-ban marad a Fidesz kormány, és ellenzékének kézére kerül több önkormányzat, például Budapest. Nagy lépés e célok elérése felé az önkormányzatok kigolyózása a köznevelés rendszeréből. A működtetői jog megszüntetésétől azt várja a kormányzat, tovább gyengül a kapcsolat a településen nagy befolyással rendelkező pedagógustársadalom és település ügyeiért felelős képviselő testület, illetve a választott önkormányzati vezetők között.

Zárszó helyett

Ebben az írásban – hely hiányában – „nem esik” szó a szakképzés helyzetéről, a többféle feladatot – pl. óvoda és általános iskola – ellátó intézmények szétszedéséről, a magánintézmények ellehetetlenítéséről. Az egyházi iskolák gyarapodásáról. Az állami feladatok finanszírozási helyzetéről. A pedagógusok helyzetéről. Az óvodák államosításáról. Az általános iskolák alsó és felső tagozatainak szétválasztásáról. A hat évfolyamos elemi iskola és hat évfolyamos gimnázium kialakításáról. Iskolák bezárásáról. Gimnáziumi férőhelyek csökkentéséről. Ezek fontos ügyek, fontos kérdések. Külön-külön is megérnek egy „misét”.

Lehet, hogy a mostani átalakítások során – saját érdekében, ideig-óráig – kénytelen engedményeket tenni a hatalom. A lényeg nem változik. A köznevelés továbbra is a miniszterelnök kísérleti terepe. Továbbra is összemosódnak jogkörök és feladatok. Továbbra is minden esetben, minden ügyben az állam az illetékes. Bárkinek, bármilyen gondja van az állam egyik képviselőjével szemben az állam másik képviselőjéhez fordulhat segítségért. Megmarad a hivatali alá-fölérendeltség, a kézi vezérlés, az informális, jogon kívüli irányítás, utasításadás rendszere. A boldogulás alapja változatlanul, a jó személyes kapcsolat.

Hiú ábránd azt gondolni, hogy ez a hatalom visszaadja a tanítás szabadságát, a tanulás szabadságát. Vegyük hát vissza!