Az állam mindenek felett

A természetes kiválasztódás elve

A kormány és a felsőoktatás viszonyát kitűnően illusztrálja az a nemrég napvilágot látott kormányrendeletet, amely meghatározza a nemzeti felsőoktatási kiválóság rendszerét. Ez a – nemcsak – kívülállók számára nehezen értelmezhető rendszer nem szól másról, mint arról, milyen módon tehet különbséget a kormány „jogszerűen” a felsőoktatási intézmények között. Különbséget a támogatások odaítélésénél, a saját maga által kitalált játékszabályok alapján, egy olyan időszakban, amikor minden felsőoktatási intézmény feje felett ott lebeg a bezárás réme, a működéshez szükséges költségvetési feltételek hiánya miatt. A kormányrendeletből megállapítható, hogy a nemzeti felsőoktatási kiválóság rendszerébe történő bekerülés középtávon anyagi biztonságot jelent az érintettek számára. A nemzeti felsőoktatási kiválóság rendszerébe bekerült felsőoktatási intézmény ugyanis kormányzati támogatásban részesül. Ez a megoldás felgyorsítja a természetes kiválasztódás folyamatát: lehetőleg csak az a felsőoktatási intézmény maradjon meg, amely a kormány számára fontos.

Az állam tudja, mit akar

A nemzeti felsőoktatási kiválóság rendszerébe történő beválasztás rendjét vizsgálva szembetűnő, hogy a döntési folyamat kormányzati körön belül marad. A kormányrendelet alapján kiemelt felsőoktatási intézmény minősítés, kutató egyetem minősítés, alkalmazott tudományok főiskolája minősítés elnyerésére nyílik lehetőség.
A kiemelt felsőoktatási intézmény minősítés odaítéléséről a kormány hoz határozatot, az oktatásért felelős miniszter előterjesztése alapján. A döntés meghozatalához be kell szerezni a Magyar Tudományos Akadémia elnökének és a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottságnak az előzetes véleményét. A kiemelt felsőoktatási intézmény minősítés négy évre szól. Az elnyert támogatás összegének felhasználásához a nyertes felsőoktatási intézménynek évente intézkedési tervet kell készítenie, amelyet az oktatásért felelős miniszter évente jóvá hagy. A támogatásból megvalósított intézkedésekről az érintett felsőoktatási intézménynek évente be kell számolnia az oktatásért felelős miniszternek. Amennyiben az éves beszámoló alapján a felsőoktatási intézmény nem felel meg az elvárásoknak, az oktatásért felelős miniszter javaslatot tehet a kormány részére a minősítés és az ezzel járó támogatás visszavonására. A visszavonással összefüggő döntés meghozatalát is meg kell, hogy előzze – az előzőekben ismertetett – véleményezési eljárás. Jól érzékelhetően az anyagi biztonságnak ára van: a kormányzati elvárásoktól való függőség.
Hasonló következtetésekre lehet jutni a többi minősítés elnyerésével, annak visszavonásával, a beszámoltatás rendszerével összefüggésben, amelyek csupán annyiban térnek el a kiemelt felsőoktatási intézmény minősítési és az ehhez kapcsolódó beszámoltatási kötelezettség rendjétől, hogy a miniszter nem készít javaslatot a kormány részére, hanem meghozza a döntést is.
Míg a kormányrendelet mellékletei meghatározzák azokat a szempontokat, amelyek mérlegelésével dönteni lehet a kutató egyetem minősítés és az alkalmazott tudományok főiskolája minősítés odaítéléséről, addig nincsenek szempontok a kiemelt felsőoktatási intézmény minősítés odaítéléséhez. A kormány így mérlegelési és döntési szabadságot élvez ezen a területen. Döntése az intézmény négyéves fejlesztési tervében közölt adatok, illetve a hivatalos oktatási statisztikák alapján elkészült elemzésen és értékelésen alapul.

Kétszer ad, ki gyorsan ad

A helyzetet jól jellemzi, hogy a nemzeti felsőoktatási kiválóságról szóló 24/2013. (II. 5.) Korm. rendelet a kihirdetését követő napon, vagyis február 6-án lépett hatályba. Február 7-én pedig megjelent a Magyar Közlönyben a kiemelt felsőoktatási intézményekről szóló 1047/2013. (II. 7.) Korm. határozat. A kormányhatározat szerint a 2013-2016. közötti minősítési időszakban kiemelt felsőoktatási intézménynek minősül a Debreceni Egyetem, az Eötvös Loránd Tudományegyetem és a Szegedi Tudományegyetem. Egy nap elégséges volt mindenhez, a véleményezési eljárás lefolytatásához, a döntés előkészítéshez, a határozat meghozatalához?

Volt ez, lehet ez másképp?

Nem vitatva azt a kérdést, hogy a minősített felsőoktatási intézmények milyen teljesítményt nyújtottak az elmúlt négy évben, és nem vitatva azt sem, hogy ezek a felsőoktatási intézmények mennyire felelnek meg a nem létező kritériumoknak, arra a kérdésre indokolt választ keresni, szükségszerű-e, hogy a kormány, a miniszter szabadon döntsön ilyen ügyekben? A válaszhoz érdemes áttekinteni az Alkotmánybíróságnak a felsőoktatási intézmények autonómiájával kapcsolatosan közölt iránymutatásait.

A felsőoktatás autonómiája

Az alaptörvények összevetése

A köztársasági elnök az országgyűlés által 2005-ben elfogadott új felsőoktatási törvény több rendelkezését megtámadta az Alkotmánybíróság előtt, kérve annak megállapítását, hogy a törvény egyes rendelkezései sértik a felsőoktatási intézményeknek a tudományos tevékenységgel közvetlenül összefüggő kérdésekben a végrehajtó hatalommal szembeni autonómiáját.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/G. §-ára alapozva hozta meg a döntését: „A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.”
Az Alaptörvény X. cikke szerint: „Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát… Tudományos igazság kérdésébe az állam nem jogosult dönteni, tudományos kutatások értékelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak (…) A felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket és gazdálkodásukat törvény szabályozza.”
Összevetve a két szöveget, megállapítható, hogy a kutatás szabadságát garantáló rendelkezések hasonló tartalmúak. Ezért a kormány szabályozási gyakorlatának megítéléséhez az Alkotmánybíróság 2005-ben hozott határozata irányt mutató. Az Alkotmánybíróság ugyanis több határozatában úgy foglalt állást, hogy újabb ügyekben felhasználhatja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatályba lépése előtt hozott korábbi határozata tartalmaz, feltéve, hogy az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges. [22/2012. (V. 11.) AB h.]

A kormány rendeletalkotási jogának korlátjai

Az Alkotmánybíróság az autonómiával foglalkozó határozatában többek között megvizsgálta a kormány rendeletalkotási jogosítványát a felsőoktatás területén. A vizsgálat során abban a kérdésben kellett állást foglalni, hogy milyen módon kell a kormánynak bevonnia a felsőoktatás képviselőit a rendeletalkotási folyamatba. A határozat egyértelműen rámutatott arra, hogy „a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a kormány által irányított szervnek.” Erre a következtetésre az Alkotmánybíróság annak a kormányrendeletnek a vizsgálata során jutott el, amelyben a kormány meghatározta, melyek azok az egyes tudományterületekhez tartozó tudományágak, amelyeken a doktori képzés folyhat. A kormány a rendelet elkészítése során véleményezési jogot biztosított a Felsőoktatási Akkreditációs Bizottságnak és a Felsőoktatási Tudományos Tanácsnak. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a véleményezési jog a kormány döntési szabadságát lényegében nem befolyásolja. A felsőoktatási autonómiát érintő szabályozás tartalmának meghatározásában a kormánynak biztosítani kell az autonómia alanyainak az érdemi részvételét, annak érdekében, hogy a rendeleti szabályozás ne vezessen az autonómia elvonásához. [41/2005. (IX. 27.) AB h.]

Érdemi részvétel a rendeletek megalkotásában

Az Alkotmánybíróság iránymutatásai alapján a 2005-ben kihirdetett felsőoktatásról szóló törvény érdemi beleszólási jogot biztosított a rendeletalkotás során a felsőoktatás szereplőinek. Ennek jó példája a felsőoktatásról szóló 2005. évi CLXXXIX. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról intézkedő 79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelet, amely számos kérdésben egyetértési jogot biztosított a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság és a Magyar Rektori Konferencia részére. Így például a kutatóegyetem minősítés adományozási rendjét meghatározó előírások az érintettek egyetértésévél kerültek be a kormányrendeletbe.

Két rendelet, két kormány, két eljárás

Kegy vagy érdem?

Míg a 2013-ban megjelent kormányrendelet alapján a minősítéseket a kormány, a miniszter – főkegyúri jog alapján – adományozza, addig a 2006-ban kiadott kormányrendelet szerint a kutatóegyetem minősítést pályázaton lehet elnyerni. A minősítési eljárás lefolytatása a Kutatóegyetemi Minősítő Bizottság feladata. A bizottság tagjai a Magyar Tudományos Akadémia, a Magyar Rektori Konferencia, a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság, a Felsőoktatási és Tudományos Tanács és a Nemzeti Bologna Bizottság elnöke vagy az általuk kijelölt személy.

A kormány magányossága

A 2013. február 5-én hatályba lépett kormányrendelet preambuluma nem tartalmaz utalást arra vonatkozóan, hogy a rendelet előkészítésében bármilyen szerepet kaptak volna a felsőoktatás szereplői, szemben a 2006-ban kiadott rendelettel, amelynek preambulumából kitűnik, hogy a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság és a Magyar Rektori Konferencia mely kérdésekben gyakorolnak egyetértési jogot.

Hová lett az autonómia?

Jelen pillanatban a kutatóegyetem minősítés odaítélésénél – feltehetően jogalkotói figyelmetlenség miatt – két rendelet, két eljárási rend van hatályban. Nyilvánvalóan egy kérdésben kétféle módon és eljárási rend szerint nehéz döntést hozni. Miután az Országgyűlés rövid időn belül megtiltja az Alkotmánybíróságnak, hogy – az 1222-ben kiadott Aranybulla mellett, amely a történeti alkotmány része – a saját korábbi határozatait figyelembe vehesse az újabb döntései meghozatalánál, nem lehet kétséges, hogy a felsőoktatási intézmények autonómiája nem lesz irányadó szempont a kormányzati döntések rendeletbe foglalásakor, illetve a kormányzati intézkedések meghozatalakor.

Mikor tévedtünk?

Arra a nagy kérdésre, hogy az 1990-től 2010-ig tartó – minden súlyos hibája és tévedése ellenére -, a hatalommegosztásra és a jogállamiságra épülő időszak az múló tévedése volt-e a magyar fejlődésnek, vagy a 2010-ben kezdődő fülke (ellen) forradalom tekinthető-e annak, a választ alig több mint egy év múlva a választók fogják megadni.