A jelenlegi szabályozás rövid értékelése

Számos jogszabály alkalmazza az intézmény-szervezetiforma megjelölést akkor, amikor valamely feladatellátáshoz rendel hozzá szervezetet. A különböző törvények eltérő mélységig szabályozzák azt a szervezetet, amelyik intézményi megnevezést kapott. Néhány példa a szabályozás köréből.

– Az állategészségügyről szóló 2005. évi CLXXVI. törvény 2. §-ának 9. pontja szerint az állatkórház olyan állatorvosi szolgáltató intézmény, ahol az alapellátás mellett az állat sürgősségi szakosított vizsgálata és gyógykezelése folyik, bentlakásos és ambuláns módon. A törvény és végrehajtási rendelete, a 113/ 2006. (V. 12.) Korm. rendelet nem határozza meg, hogy mit kell érteni intézményen, rendelkezik-e jogképességgel.

– A közoktatásról szóló 1979. évi IX. törvény alapján a törvényben meghatározott feladatokat közoktatási intézmények látják el. A törvény biztosítja az intézménylétesítés szabadságát. A közoktatási intézmény jogképes, mivel jogi személy.

– A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény felsőoktatási intézményként határozza meg a törvényben meghatározott feladatok végrehajtásában közreműködő főiskolákat és egyetemeket. A felsőoktatási intézmény jogi személy. A felsőoktatási intézmények feladatait pontosan meghatározza a törvény 5. §-a, továbbá meghatározza azt is, hogy kik, mely szervezetek jogosultak felsőoktatási intézményt létrehozni. A felsőoktatási intézményeket gazdálkodás szempontjából a fenntartó személyétől függően a törvény a költségvetési törvény gazdálkodása szerint, az egyházi gazdálkodás rendje szerint vagy a magán felsőoktatási intézmény gazdálkodási rendje szerint osztja fel. A hatályos rendelkezések alapján ez az egyetlen olyan törvény, amelyik foglalkozik a nem költségvetési szervként működő intézmények gazdálkodási rendjével.

– A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény rendelkezései szerint intézmény a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltató tevékenységet végző szervezet vagy annak szakmailag önálló szervezeti egysége, amely a rá vonatkozó külön jogszabályban foglaltak alapján jön létre, legalább három főt foglalkoztat teljes munkaidőben, és tevékenysége működési engedélyköteles, az intézmény fogalmát kell megfelelően alkalmazni a helyettes szülői, illetve nevelőszülői hálózatra is. A fenntartói körbe tartoznak a közigazgatási szervek, a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi önkormányzatok és az egyéb állami szervek, a magyarországi székhelyű egyházi jogi személyek, a gyermekjóléti és gyermekvédelmi vállalkozói engedéllyel rendelkező természetes személyek, a magyarországi székhelyű jogi személyek, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok stb.

A költségvetési szerv

A problémát az egész jogrendszerre nézve az okozza, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény nem ismeri az intézményt, mint szervezet fogalmat. A Polgári Törvénykönyv 36-37. §-a fogalmazza meg a jogi személyek között a költségvetési szerveket. Költségvetési szerv azonban nem létezik. A költségvetési szerv 1990. előtt értelmezhető volt, mivel bármilyen szervezet létrehozására, amely nem minősült gazdálkodó szervezetnek, igen szűk kivétellel, csak az állam volt jogosult. 1990 után azonban fokozatosan kiépült a többszektorú intézményrendszer és a költségvetési szerv, mint fogalom alkalmazhatatlanná vált.

A költségvetési szerv fogalmát az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 87. §-a határozza meg. Az említett törvényi rendelkezés azonban nem tesz különbséget a költségvetési szervek között azon az alapon, hogy azok közhatalmi feladatot látnak el vagy szolgáltatást. Ily módon költségvetési szerv a minisztérium, az ügyészség, a bíróság, az önkormányzati hivatal, de az óvoda, bölcsőde is.

Az intézményi jogállás

A Polgári Törvénykönyv VI. fejezete sorolja fel a jogi személyeket. Ez a felsorolás nem teljes körű, mivel a 29. § (1) bekezdése szerint jogi személyt jogszabály is létesíthet. Jogszabály e rendelkezések alkalmazásában a törvény és a kormányrendelet. Arra nem lehet megfelelő választ találni, milyen szervezet az, amelyik nem szerepel a Polgári Törvénykönyvben, jogszabály hozza létre, de nem rendelkezik jogi személyiséggel.

Az eddig ismertetett szabályozás ellenmondásosságából következik, hogy az ugyanazon feladatot ellátó szervezetek különböző jogállásúak. A költségvetési szervként működő intézmények minden esetben jogi személyek a Polgári Törvénykönyv előírásai alapján. Az ugyanolyan feladatot ellátó szervezetek jelentős részében az ágazati jogszabályok nem adják meg a jogi személyiséget. Nem jogi személy a könyvtár, a kórház, a bölcsőde, ha nem költségvetési szervként működik. Ha nem jogi személy, akkor nem rendelkezik polgári jogképességgel. A Polgári perrendtartás 48. §-a szerint a perben fél az lehet (perbeli jogképesség), akit a polgári jog szabályai szerint jogok illethetnek, és kötelezettségek terhelhetnek. A Polgári Törvénykönyv rendelkezései szerint jogképessége az embernek (8. §), az államnak [26. § (1) bek.] és a jogi személynek [28. § (3) bek.] van.

A jogalanyiság nem szükségszerűen azonos a polgári jogképességgel. Az azonban biztos, hogy a kártérítési felelősség egyik feltétele, hogy a károkozó perképességgel rendelkezzen. [BH2000. 503. Az önkormányzatok képviselő-testületei – jogi személyiség hiányában – perbeli jogképességgel nem rendelkeznek, perben tehát félként nem vehetnek részt [1990. évi LXV. tv. 9. § (1)-(2) bek., Pp. 48. §, 130. § (1) bek. g) pont, 157. § a) pont]., BH1998. 152. A megyei kárrendezési hivatal nem jogi személy, így nem perelhető [Pp. 48. §, 30. § (1) bek., 64. § (2) bek., 75. § (3) bek., 146. §., Ptk. 8. § (1) bek., 28. § (3) bek., 30. § (1)-(2) bek., 36. § (1) bek., 101/1991. (VII. 27.) Korm. r. 2. § (3) bek., 3. §]. Kit terhel a kártérítési felelősség, ha egy alapítványi kórházban, bölcsödében a szolgáltatás igénybe vevőjét kár éri? Belép-e a Polgári Törvénykönyv 348. §-ának (1) bekezdése, miszerint, ha alkalmazott a munkaviszonyával összefüggésben harmadik személynek kárt okoz, jogszabály eltérő rendelkezése hiányában a károsulttal szemben a munkáltató felelős. [BH2005. 429. A műtétet végző kórház kártérítési felelősséggel tartozik, ha az operáló orvos a beteg testében olyan tárgyat hagy bent, amelyet a műtétnél nem használt fel, és amelyet a tőle elvárható gondosság és körültekintés esetén elháríthatott volna (1959. évi IV. törvény 339. § és 348. §; 1972. évi II. tv. 43. §)].

A számviteli kérdések

A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény 2. §-ának (2) bekezdése szerint a törvény hatálya alá tartozik a gazdálkodó. Az értelmező rendelkezéseket meghatározó 3. § (1) bekezdésének 1. pontja szerint gazdálkodó a vállalkozó, az államháztartás szervezetei, az egyéb szervezet, a Magyar Nemzeti Bank, továbbá az általuk, illetve a természetes személy által alapított egészségügyi, szociális és oktatási intézmény. Ennek a szabályozásnak nemcsak az a problémája, hogy erősen leszűkíti az intézményi kört, hanem az is, hogy az intézményeket nem elkülönítve jeleníti meg, hanem „összemossa” az intézményfenntartóval.

A 6. § (3) bekezdése szerint a gazdálkodó, illetve a természetes személy által alapított egészségügyi, szociális és oktatási intézmény könyvvezetési, beszámoló-készítési kötelezettségét a számviteli törvény és a külön jogszabályok rendelkezései alapján a létrehozó szervezet állapítja meg azzal, hogy a létrehozott szervezetet jogi személyiségének megfelelően a 3. § (1) bekezdés 2-4. pontja szerinti szervezetek közé kell besorolni. A 3. § említett rendelkezései alapján pedig az intézményeket igen nehéz besorolni, figyelembe véve, hogy például a felsőoktatási intézmények vagy a közoktatási intézmények legfeljebb a 4. pont külön jogszabályban meghatározott jogi személynek minősülő egyéb szervezetei körében jelenhetnek meg. Nem megoldott azonban azoknak az intézményeknek a besorolása, amelyek nem rendelkeznek jogi személyiséggel, és nem jelennek meg a számviteli törvény említett felsorolásaiban.

Ez a megoldás lehetőséget biztosít ahhoz, hogy az intézményalapító és az intézményének a könyvvezetési és beszámoló-készítési kötelezettsége „összekeveredjen”. Célszerű lenne előírni, hogy az intézmények is kötelesek önállóan a könyvvezetésre és a beszámoló-készítésre. Mindenképpen indokolt lenne elválasztani az intézmény létesítőjét magától az intézménytől, elkülöníteni az intézmény működéséhez rendelkezésre álló eszközöket és támogatásokat, valamint az intézmény bevételeit.

Az adózási szabályok

Az általános forgalmi adóról 1992. évi LXXIV. törvény szerint adóalany az a természetes személy, jogi személy, valamint jogi személyiség nélküli szervezet, aki (amely) saját neve alatt jogokat szerezhet, kötelezettségeket vállalhat, perelhet, és saját nevében gazdasági tevékenységet végez, tekintet nélkül annak céljára és eredményére. Nem egyértelmű, hogy mi a helyzet a nem költségvetési szervként működő intézményekkel, ha nem jogi személyek. Néhány szolgáltatás tárgyi adómentes, így a köz- és felsőoktatás, a felnőttképzésből az Országos Képzési Jegyzékben meghatározott szakképesítést adó képzés, a felnőttképzési törvény szerint szervezett és akkreditált, továbbá jogszabályban meghatározottak szerint szervezett képzés, továbbképzés, illetve szakvizsgára történő felkészítés, ideértve az ezekhez kapcsolódó vizsgáztatási tevékenységet is; az államilag, illetve nemzetközileg elismert nyelvvizsga-bizonyítvány kiadásának alapjául szolgáló nyelvvizsgáztatás; az oktatás, képzés, vizsgáztatás megvalósításához közvetlenül nyújtott oktatási, képzési, vizsgáztatási tevékenység; a korrepetálás, magánóra adása; az oktatási pedagógiai szakértés, szaktanácsadás (SZJ 74.87.16.4-ből), a pedagógiai tájékoztatás, pedagógus-továbbképzés szervezése, valamint a tanulmányi és tehetséggondozó versenyek szervezése, összehangolása (SZJ 74.87.15-ből), a humán egészségügyi ellátás (SZJ 85.1); a szociális ellátás (SZJ 85.3), kivéve a szociális étkeztetést (SZJ 85.31.1-ből, 85.32.1-ből).

A számviteli törvény és az adótörvények alapján igen nehéz szétválasztani a fenntartói és az intézményi bevételt. Így például a szakképzés keretében elvégzett szolgáltatásból származó minden bevétel eltüntethető, mivel nem lehet mérni meddig tart a gyakorlati oktatás, hol kezdődik az azt meghaladó szolgáltatás. Meddig végzi a feladatot az iskola, hol „kezdődik” az iskolafenntartó tevékenysége.

A társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény rendelkezései szerint társasági adó alanya a gazdasági társaság, az egyesülés és az európai részvénytársaság (ideértve az európai holding részvénytársaságot is) és az európai szövetkezet, a szövetkezet, az állami vállalat, a tröszt, az egyéb állami gazdálkodó szerv, az egyes jogi személyek vállalata, a leányvállalat, a közhasznú társaság, a vízitársulat, az alapítvány, a közalapítvány, a társadalmi szervezet, a köztestület, az egyház (ideértve e szervezetek alapszabályában, illetve alapító okiratában jogi személyiséggel felruházott szervezeti egységeket is), a lakásszövetkezet és az önkéntes kölcsönös biztosító pénztár, a felsőoktatási intézmény (ideértve az általa létrehozott intézményt is), továbbá a diákotthon. Társasági adóalanynak nem minősülő szervezetek a költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény (ideértve az általa létrehozott intézményt is) és diákotthon.

A felsőoktatási intézményeken kívül nem jelenik meg a többi intézménytípus.

A közhasznú tevékenység

A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény szerint közhasznú szervezetté minősíthető a Magyarországon nyilvántartásba vett alapítvány, közalapítvány, közhasznú társaság, köztestület, nem költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény, közhasznú tevékenységet ellátó szociális szövetkezet.

Közhasznú tevékenység egészségmegőrzés, betegségmegelőzés, gyógyító-, egészségügyi rehabilitációs tevékenység, szociális tevékenység, családsegítés, időskorúak gondozása, tudományos tevékenység, kutatás, nevelés és oktatás, képességfejlesztés, ismeretterjesztés, kulturális tevékenység, kulturális örökség megóvása, gyermek- és ifjúságvédelem, gyermek- és ifjúsági érdekképviselet, hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése stb.

A közhasznú szervezeteket, a közhasznú szervezetek támogatóit
és a közhasznú szervezetek szolgáltatásai igénybe vevőit megillető kedvezmények a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény, a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény, a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény, a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény, továbbá az irányadó más jogszabályok szerinti mértékben és feltételek szerint a közhasznú szervezetet a létesítő okiratában meghatározott cél szerinti tevékenysége után társasági adómentesség, vállalkozási tevékenysége után társasági adókötelezettséget érintő kedvezmény, helyi adókötelezettséget érintő kedvezmény, illetékkedvezmény stb. illeti meg.

E szabályozás is csak az intézmények szűk körét sorolja fel. Lehetővé teszi, hogy egyes intézményfenntartók „bejelentkezzenek” a törvény hatálya alá. Az erre nem jogosult fenntartói kör azonban ugyanazt a tevékenységet nem láthatja el közhasznú feladatként. Így például a szakképző iskola nem szerepel az intézményi körben. Az alapítványi szakképző iskola fenntartója bejelentkezhet, míg a gazdálkodó szervezet nem.

Az intézmény meghatározása

A közszolgáltatások

Az intézmény legfontosabb jellemzője, hogy szolgáltatást nyújt. Önmagában a szolgáltatás igen sokféle és igen különböző lehet, tehát ez a tény nem igényelne külön szervezeti forma elismerését. A szolgáltatás is gazdasági tevékenység, ennek megfelelően létrehozható a feladatra gazdasági társaság a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény alapján.

Léteznek azonban olyan szolgáltatások, amelyek megszervezéséért az állam felelősséggel tartozik, ezek a közszolgáltatások. A közszolgáltatások egy jelentős körét felsorolja a helyi önkormányzatokról szóló törvény 8. §-ának (1) bekezdése. Ez a felsorolás még mindig nem ad megfelelő támpontot annak eldöntéséhez, hogy mely feladatot, milyen módon kell megvalósítani, mivel a 8. §-ában található közszolgáltatások meglehetősen „vegyes” csoportot alkotnak, amelyek ellátásához az önkormányzat létrehozhat többek között intézményt is.

A közszolgáltatás fontos ismérve, hogy a közpénz valamilyen formában történő felhasználásával szervezik meg. Ez a közpénzen történő szervezés megvalósulhat közvetlen költségvetési támogatással, de ilyennek kell tekinteni a különböző adókedvezményeket vagy a szolgáltatást igénybe vevők részére nyújtott támogatásokat is.

A közszolgáltatások körét szűkíteni lehet azon az alapon is, hogy megszervezéséhez kötődik-e valamilyen állami szabályozás. Az állami szabályozás lényege, hogy jogszabály határozza meg a szolgáltatás tartalmát, a szolgáltatás nyújtásának feltételeit, követelményeit. Nevezhetjük ezt a fajta szolgáltatást szabályozott közszolgáltatásnak. A szabályozott közszolgáltatásoknak egy külön csoportját alkotják azok, amelyeknél az állam, tehát a szolgáltatás megszervezéséért felelős azt is meghatározza, hogy a meghatározott szolgáltatást milyen feltételek mellett és ki veheti igénybe.

A közszolgáltatások csoportja megbontható abból a szempontból kiindulva, hogy a szolgáltatás jogszabály meghatározza a szolgáltatás megszervezéséért felelőst is, így annak megszervezése nem lehet mérlegelés tárgya. A szolgáltatás nyújtására az Alkotmányból levezethető módon köteles az állam, amely a feladatellátási kötelezettségét számos esetben kötelező önkormányzati feladatellátás útján valósítja meg.

A szabályozott közszolgáltatás

Elvileg létre lehetne [majd] hozni a szabályozott közszolgáltatások ellátására is gazdasági társaságot, úgynevezett non-profit gazdasági társaságot. Ez a megoldás azonban csak akkor alkalmazható, ha a közszolgáltatás nyújtását meghatározott jogszabályok nem írnak elő olyan speciális szervezési szabályokat és követelményeket, amelyek mellett a gazdasági társaságokról szóló törvény nem alkalmazható. Azokhoz a szabályozott közszolgáltatásokhoz indokolt megfelelő szervezeti formát találni, amelyeknél az állami szabályozás egyértelműen és kötelezően meghatározza a szolgáltatás tartalmát a szolgáltatás megszervezésének személyi, tárgyi feltételeit, a szolgáltatást igénybe vevők körét, és a szolgáltatás igénybevételének feltételeit.

A szabályozott közszolgáltatások egyik legfontosabb ismérve ugyanis, hogy éppen az állami szabályozás miatt a piaci viszonyok nem vagy csak korlátozott mértékben tudnak érvényesülni, mivel a szolgáltatást nyújtó nem azzal köt megállapodást a szolgáltatás igénybevételére, akivel akar és nem azon az ellenérték mellett, amelybe a szolgáltatás ténylegesen kerül.

Számos esetben az államilag szabályozott szolgáltatásokban a különböző korlátozó elemek nem azonos mértékben, nem együttesen kell hogy megjelenjenek. A legjobb példa erre az oktatás, amelyen belül el kell különíteni a közoktatást és a felsőoktatást. A közoktatás és a felsőoktatás közös jellemzője, hogy a megszervezése erősen szabályozott formában történhet. Jogszabályban meghatározott, hogy ki milyen feltételek mellett vehet részt a szolgáltatás nyújtásában, és szabályozott az is, milyen ismeretek közlésére kerülhet sor. Szabályozott a szolgáltatás nyújtásának elvárt eredménye, az állami vizsgára történő felkészítés. Meghatározott az is, hogy a szolgáltatás milyen feltételek mellett vehető igénybe. A szolgáltatás és az ellenszolgáltatás meghatározásánál jelentős eltérések vannak a szabályozás mélységében.

A legerősebb korlátozás a közoktatásnál található, mivel annak igénybevétele meghatározott életkoron belül kötelező. A szabályozott közszolgáltatások közül ezért a legerősebb állami szerepvállalásra a közoktatás terén van szükség. Olyan szolgáltató rendszer kiépítésére köteles az állam, amely biztosítja, hogy a szolgáltatás igénybevételére kötelezett meg is találja azt a szolgáltatót, amelyik köteles részére biztosítani a szolgáltatáshoz való hozzáférés lehetőségét. A kötelező közoktatás – öt éves kortól, tizennyolc éves korig – minden olyan ismérvvel rendelkezik, amely megjelenhet a szabályozott közszolgáltatással összefüggésben:

1. meghatározott feltételek szerint szervezhető,

2. meghatározott szolgáltatás nyújtható,

3. kötelező az igénybevétele,

4. a szolgáltatót meghatározott körben szerződéskötési kötelezettség terheli,

5. a szerződéskötési kötelezettség mellett nyújtott szolgáltatásért ellenszolgáltatás nem kérhető, tehát költségeit teljes egészében közpénzen kell finanszírozni,

6. önkormányzati kötelező feladatként kell megszervezni,

7. a szolgáltatás nyújtásában a feladatellátásra kötelezett önkormányzat mellett más szolgáltatást nyújtók is közreműködnek, akik, illetve amelyek tekintetében az ingyenes szolgáltatási kötelezettség és a szerződéskötési kötelezettség nem előírás.

Tovább elemezve az oktatás-szolgáltatást, megállapítható, hogy a szabályozott közszolgáltatás esetén sem feltétlenül jár együtt a szolgáltatás azzal, hogy ellenszolgáltatás nélkül kerül „átadásra”. A közoktatásban is lehetőség van arra, hogy a nem állami, nem helyi önkormányzati intézmények a beíratkozott tanulóktól ellenszolgáltatást, térítési díjat kérjenek. [1042/B/1997. AB határozata közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 3. § (3) bekezdésének első mondata és 81. § (11)-(13) bekezdései, továbbá a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 30. § (10)-(12) bekezdései alkotmányellenességének vizsgálatáról … Az Alkotmánybíróság a 22/1997. (IV.25.) AB határozatában az ingyenes oktatáshoz való joggal összefüggésben a következőket állapította meg. „Az Alkotmány idézett 70/F. § (2) bekezdése alapján az államot az oktatáshoz való jog érvényesülési feltételeinek biztosításában az egyes oktatási formák tekintetében eltérő kötelezettségek terhelik. Az Alkotmány e rendelkezése a kötelező általános iskolai oktatásban az ingyenes oktatás állami biztosításának kötelezettségét írja elő. E rendelkezés alapján tehát ebben az oktatási formában az államnak alkotmányi kötelezettsége, a szülőknek és a tanulóknak pedig alapvető alanyi jogosultsága áll fenn az ingyenes oktatásra. A Kt. 3. § (3) bekezdése alapján az állam az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége, illetve az állami és a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik…Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az államot csak a semleges iskola létesítésének és fenntartásának kötelessége terheli. Nem állapítható meg az, hogy az államnak mindenki számára a választása szerinti iskolában kell ingyenes oktatást biztosítania.” (ABH 1997, 113, 114.)…Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált nemzetközi egyezményekből nem vonható le az a következtetés, hogy az ingyenes alapfokú oktatást az állam – a szülő választása szerint – minden közoktatási intézményt fenntartó tekintetében köteles biztosítani. A hivatkozott egyezményekből az sem következik, hogy az államnak mindenki számára a választása szerinti iskolában kell biztosítania azokat a támogatási feltételeket, amelyeket az ingyenes oktatás biztosítására kijelölt fenntartók részére nyújt. Az a körülmény, hogy a nem állami, nem helyi önkormányzati intézmények térítési díjat, illetve tandíjat állapíthatnak meg, nem jár azzal a következménnyel, amely – az OE. ismertetett előírásai alapján – a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközne.]

Meghatározott életkor elérése után pedig már az önkormányzati feladatellátás ingyenessége is megszűnik, és lényegében a szolgáltatás teljes összegére épülő tandíj előírására és beszedésére is lehetőséget nyújtanak a jogszabályok. A szabályozott közszolgáltatások körébe tartozó felsőoktatásnál az ellenszolgáltatás nélkül nyújtott ellátás köre jelentős mértékben leszűkült, és bővült a fizetési kötelezettség mellett biztosított ellátási forma.

Az oktatásnak azonban lehetnek és vannak is olyan területei, amelyek nem igénylik az állami szabályozást, ezért nem is tekinthetők államilag szabályozott közszolgáltatásnak, és kívül esnek a közszolgáltatások körén is. A tan- és tanítás szabadsága alapján lényegében az alkotmányos alapelvek tiszteletben tartásával mindenki olyan ismereteket ad át, amilyeneket akar, ehhez nincs szükség adott esetben állami követelmények, állami feltételek teljesítésére.

A szabályozott közszolgáltatások mellett tehát szükség van további ismérvek megtalálására, megkeresésére annak igazolására, hogy e szolgáltatások nem valósíthatók meg a gazdasági társaságok keretei között, hanem másmilyen szolgáltatásokhoz igazodó speciális szervezeti formára, az intézmény létrehozására van szükség.

A szabályozott közszolgáltatások néhány jellemzője

A szabályozott közszolgáltatások egyik jellemzője, hogy a szolgáltatás igénybe vevője igen gyakran közvetlenül részt vesz a szolgáltatás sikerének, eredményességének az alakításában, tehát a szolgáltató és a szolgáltatás igénybe vevőjének együttműködésén igen sok múlik.

A szolgáltatások másik jellemzője, hogy ha a Polgári Törvénykönyv szerződéstípusait vizsgáljuk, vállalkozási szerződés e szolgáltatások nyújtására nem lenne köthető. Sokkal inkább a megbízási szerződés elemeit lehet felismerni ezeknél a szolgáltatásoknál, kiegészülve azzal, hogy a szolgáltatás sikere vagy sikertelensége nem csak a szolgáltató teljesítményén múlik.

Mindebből következik azonban, hogy a szolgáltatás tényleges eredménye „haszna” nem mutatható ki, nem számszerűsíthető. Természetesen nem a szolgáltatás költségeiről, a szolgáltatás előállításával együtt járó kiadásokról van szó, hanem arról, hogy a szolgáltatást elsajátító tulajdonképpen milyen értékhez jutott hozzá.

Az oktatás-szolgáltatás vizsgálatával lehet leginkább bemutatni miről is van szó: az oktatási intézmény nem vállalkozhat arra, hogy a hozzá beíratkozott személynek garantálja a meghatározott teljesítmény elérését. Nem köthet vállalkozási szerződést arra, hogy a szerződő másik fél jó eredménnyel teljesíti a vizsgákat, bejut a felsőoktatásba. Az oktatási intézmény csak arra tud kötelezettséget vállalni, hogy biztosítja mindazokat a feltételeket, amelyek a sikeres tanulmányokhoz szükségesek, a tőle elvárható legnagyobb gondossággal megszervezi az ismeretek közlését, segítséget nyújt annak elsajátításához.

Az oktatás, mint folyamat soha nem egyoldalú, tehát annak eredményessége legalább olyan mértékben függ a szolgáltatás igénybe vevőjétől, mint a szolgáltatás nyújtójától. Közoktatás terén még bonyolultabb a helyzet, mivel a kiskorú tanuló fejlődéséért felelősséggel tartozik a szülő is. Ezért speciális jogviszony jön létre az iskola és a tanuló között az úgynevezett tanulói jogviszony, amely meghatározza az iskola feladatait, a tanuló feladatait, és ugyanakkor kihat a szülőre is, aki felel a tanulói jogviszonyból származó kötelezettségek tanuló részéről történő teljesítéséért. A nem állami, nem helyi önkormányzati iskolák megállapodás alapján ellenszolgáltatást kérhetnek a hozzájuk beíratkozott tanulóktól. A tanuló sikertelensége esetén indított polgári perben a bíróságnak vizsgálnia kellene az iskola, a tanuló és a szülő felelősségét is. Nem vitatható ugyanakkor az sem, hogy az iskola teljesítménye jelentős mértékben függ a szolgáltatást igénybe vevő tanuló képességétől, tulajdonságaitól, adottságaitól is.

A szolgáltatás másik igen fontos jellemzője, hogy az elért eredmény kimutatása a szolgáltató által nyújtott teljesítmény „leszámlázása” szinte lehetetlen [ismét nem a költségekről van szó]. A szolgáltatást igénybe vevők közreműködése és a szolgáltatást nyújtók együttműködése az alapja a nyújtott teljesítménynek, ennek megfelelően a szolgáltatás nyújtója nem sajátíthatja ki a végső eredményt. Ráadásul a szolgáltatásnak az eredménye megjelenik azonnal, meghatározott időszakhoz a tanulmányok időszakához kötve, az adott tanulónál, de elnyúlik hosszabb távra, olyan időszakra, amikor a szolgáltatást igénybe vevő már nincs is kapcsolatban a szolgáltatás nyújtójával. A megfelelően felkészült, felkészített személy a szolgáltató által nyújtott ismereteket továbbfejlesztheti és továbbadhatja, vagyis megállapítható, hogy egy jól működő iskolának nem csak konkrét, a vele tanulói jogviszonyban álló személlyel összefüggésben lehetnek és vannak eredményei, hanem hosszabb távra is kihat, annak családjánál, az érintett személyt a későbbiek során foglalkoztató munkáltatónál, vagyis egy jól működő iskola lényegében kihatással lehet az egész gazdasági fejlődésre. De hasonló „az eredmény” a rosszul működő iskolánál, ahol a tanulók rossz felkészítése ahhoz az eredményhez juthat, hogy az onnan kikerülők nem vagy kevesebb sikerrel tudnak majd helytállni a munkaerő-piacon. A szolgáltatásnak így van egy viszonylag rövid távú, adott konkrét személynél megjelenő eredménye, és ugyanakkor van, lehet egy hosszabb távú, a társadalom, a gazdaság működésére kiható eredménye.

A szolgáltatás-szervezésnek specialitása azonban még az is, hogy a szolgáltatás nyújtója és a szolgáltatóst igénybe vevő között általában tartós kapcsolat jön létre. Az iskolába történő felvétel több évre szóló együttműködést alakít ki a tanuló, a szülő és az iskola között. Az egész közoktatásra és a felsőoktatásra jellemző a több évre szóló kapcsolatlétesítés, amely speciális jogviszonyokban jelenik meg a tanulói és a hallgatói jogviszonyban. E huzamos szolgáltatásból következik azonban az is, hogy a szolgáltatás nyújtása speciális szervező feladatot igényel a szolgáltatás nyújtója részéről is. A szolgáltatás nyújtásában részt vevő egyes szereplőknek olyan tevékenységet kell nyújtaniuk, amely a végén egységes egészet alkot. Ahhoz, hogy eredményes lehessen a szolgáltatás, arra van szükség, hogy minden egyes a szolgáltatás nyújtásában részt vevő, a szolgáltatás egészének vesse alá a saját tevékenységét, és ahhoz igazodva nyújtson részszolgáltatást. Ismét csak az oktatáson bemutatva ezt a folyamatot, egyértelmű, hogy az általános iskolai sikeres tanulmányokért felelősséggel tartozik a tanító az első évfolyamon és a nyolcadik évfolyamon tanító tanár. Ezért a tanuló felkészítésében közreműködő minden egyes pedagógusnak igazodnia kell az iskola oktatási dokumentumaihoz és a felkészítő munkáját az iskola pedagógiai programjában, helyi tantervében meghatározottak szerint kell elvégeznie. Az iskola sajátos működését pedig ez a kollektív munkavégzés határozza meg, tehát az, hogy a tanuló fejlődéséért nem egy személy, hanem egy közösség, a nevelőtestület tartozik felelősséggel. Minden egyes pedagógus és az intézmény vezetői, a nevelőtestület tagjaként látják el a feladatokat. Az iskola-szervezet sajátossága, hogy vezetésében jelentős szerepe van a pedagógusok közösségének, a nevelőtestületnek, amelyiknek legfontosabb jogosítványa a különböző intézményi dokumentumok, a pedagógiai program, a szervezeti és működési szabályzat, a házirend elfogadása. Ezek az intézményi dokumentumok kötelezőek az intézményben munkát végzőkre, az intézmény vezetőire, a szolgáltatást igénybe vevőkre.

Az intézmény szervezet legfontosabb ismérve ez a működési rend, vagyis, hogy a feladatellátásban közreműködők közössége részt vesz a szolgáltatás meghatározásában, kialakításában és a szolgáltatást nyújtó szervezet irányításában. Az intézmény szervezeti formát jellemzi az egyes szolgáltatást nyújtók egymáshoz kapcsolódása, az egész szolgáltatásnak az egymáshoz kapcsolódó részekből történő összeállása.

Az intézmény szervezeti forma szükségessége

Az intézmény létrehozása akkor indokolt, amikor a szabályozott közszolgáltatást az adott szolgáltatáshoz igazodó speciális jogviszony keretében kell ellátni. A szolgáltató feladata, hogy a tőle elvárható lehető legnagyobb gondossággal teremtse meg a feltételeket ahhoz, hogy a szolgáltatást igénybe vevő aktív közreműködésével, a lehető legkedvezőbb eredmény szülessen meg. A szolgáltatás eredménye függ a szolgáltatás igénybe vevőjétől. A munkaszervezésére, a szolgáltatások nyújtására a kollektivitás a jellemző. A szolgáltatás a közreműködők által nyújtott részszolgáltatásokból áll össze. A részszolgáltatást nyújtók kötve vannak a szolgáltatás egészéhez, teljesítményük nem lehet ellentétes a szolgáltatással elérni kívánt céllal. A szolgáltatás egészéért, eredményességéért a szolgáltatás nyújtásában részt vevő közösség tartozik felelősséggel, amely részt vesz a szolgáltatás tartalmának a meghatározásában, a szolgáltatást nyújtó szervezet, az intézmény irányításában.

[1374/B/1996. AB határozat a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról…A Kötv. előírásai alapján a nevelési-oktatási intézménynek gondoskodnia kell a rábízott gyermekek felügyeletéről, továbbá el kell látnia számos olyan feladatot, amely a gyermekek személyiségének kibontakozását szolgálja, biztosítania kell, hogy az intézményben egységes elvekre épülő nevelő-oktató munka folyjék. Ebből fakad az ilyen intézményeknek az a működési sajátossága, hogy a vezetésben közreműködik a nevelőtestület, a nevelési-oktatási intézmény pedagógusainak közössége, amely a nevelési-oktatási kérdésekben az intézmény legfontosabb tanácskozó és határozathozó szerve (Kötv. 56. § (1) bekezdés), így több döntési jogkörrel is rendelkezik. Ez a testületi munka is indokolja a közalkalmazotti, illetőleg munkajogi jogviszonyban történő foglalkoztatást, csakúgy mint az intézményvezető utasításadási joga, amely a pedagógiai munkáért és a gyermek- és ifjúságvédelmi feladatok ellátásáért viselt felelősségének elengedhetetlen feltétele. A pedagógus munkakör sajátossága továbbá, hogy a teljes munkaidőnek csak egy részét teszi ki az effektív tanítási tevékenység (a kötelező órák), emellett számos egyéb, olyan munkaköri kötelezettség is terheli a pedagógusokat, mint pl. a nevelőtestület munkájában való közreműködés, gyermekfelügyelet ellátása, amelyek kifejezetten a munkáltató utasításadási jogán alapulnak. Ezek a sajátosságok főként a közoktatáshoz kötődnek, olyan jellemzők, amelyek más, általában közalkalmazotti jogviszonyban foglalkoztatottak esetében nem fordulnak elő. Mindez összevetve azzal a fontos követelménnyel, hogy a tartós, stabil közintézeti viszonyok a diákok szellemi-lelki fejlődésében fontos szerepet töltenek be, megalapozza a Kötv. 15. §-ának foglalkoztatási forma megválasztását korlátozó szabályát, így az ezáltal megvalósított különbségtétel nem tekinthető hátrányos megkülönböztetésnek.]

Az intézmény helyzetének rendezése

Az alapító okirat

Az intézmény szervezeti forma jogi rendezéseivel kapcsolatos kiindulópont a jogképesség vizsgálata lehet. Abból kiindulva, hogy az intézmény szolgáltatást nyújt, amelynek teljesítéséhez különböző típusú jogviszony létesítésére van szükség, indokolt, hogy az intézmény jogi személyiséggel rendelkezzen.

Az intézmény megalakulása jogi aktushoz kötődik, egy közhiteles nyilvántartásba történő bevezetéshez.

Ahhoz, hogy a nyilvántartásba történő bevezetés megtörténhessen, szükség van egy olyan okiratra, amelyet meghatározott alakszerűséggel és tartalommal állít ki az arra jogosult. Ez az okirat az alapító okirat, amelyet az intézmény létrehozására jogosult személy, illetve szervezet, az intézmény alapítója, fenntartója, felügyeletét ellátója adhat ki.

Az alapítói jog származhat törvényből: önkormányzatok, az egyházi jogi személyek, kisebbségi önkormányzatok. Származhat a tevékenység jogának megszerzéséből, például az egyéni vállalkozói igazolványba történő beépítéssel, a létesítő, fenntartó alapító okiratába történő beépítéssel.

Az intézmény létesítője az alapító okirat kiadásával határozza meg az intézmény típusát, feladatait, tevékenységi körét. Az alapító okirat kiállítása, aláírása kötelezettségvállalást jelent a létesítő, a fenntartó részéről arra, hogy az intézmény működéséhez szükséges feltételeket megteremti.

Az intézmény megalakulásának ez a módja a másik, igen fontos jellemzője ennek a szervezeti formának. Az intézmény létrejötte minden esetben kötődik egy alapítói szándékhoz, amely alapító okiratban ölt testet. Ebből következően az intézmény tevékenysége, működése ehhez kapcsolódóan az intézményi jogosultságok mindig az alapító okiratban testet öltött alapítói szándék keretei között valósulhatnak meg. Az intézmény kötve van az alapító által biztosított vagyoni, gazdasági keretekhez és feltételekhez. Az intézmény alapítója lényegében az intézményi szolgáltatás megszervezésének a megrendelője.

A jogképesség terjedelme

Az intézmény működésének meghatározásában, a jogi személyiséghez kapcsolódó jogosítványok meghatározásában fontos szerepet kell hogy kapjon az intézmény létesítője, fenntartója. A jogképesség terjedelme nem szükségszerűen azonos minden intézménytípus tekintetében, és nem elképzelhetetlen az sem, hogy eltérően alakul az ugyanazon intézménytípus körébe tartozó intézmények esetében.

1. A jogképességnek ki kell terjednie azoknak a jogviszonyoknak a létesítésére, amelyek összefüggnek a szabályozott közszolgáltatás megszervezésével.

a) A szolgáltatás igénybevételével kapcsolatos jogviszony létesítése intézményi hatáskörbe tartozik. E hatáskör gyakorlásánál is döntő szerepe lehet a létesítőnek, fenntartónak, hiszen az intézmény rendelkezésére álló eszközök a feladatellátás megszervezésének körülményei döntő módon határozzák meg azt a keretet, amelyen belül az intézmény meghozhatja a döntését. Az intézményi döntés nem lépheti túl azokat a kereteket, amelyek meghatározott időszakban, meghatározott feladat ellátásához rendelkezésére állnak. Szabályozott az intézmény döntési jogosítványa azért is, mert a szolgáltatás egyik lényeges eleme, hogy jogszabályok határozzák meg, ki és milyen feltétellel, milyen mértékű szolgáltatást vehet igénybe. Ehhez képest az intézmény azzal létesíthet jogviszonyt, aki megfelel az előírt feltételeknek.

b) A jogképességnek ezért magában kell foglalnia a foglalkoztatási jogviszonyok létesítésének jogát, illetve a szolgáltatást igénybe vevőkkel történő jogviszony létesítésének a jogát. A foglalkoztatási jogviszony létesítésének a joga nem foglalja magában az intézményvezetői kiválasztás jogosítványát, mert az az alapítói, fenntartói jogosítványok körébe tartozik. Az intézményi jogosítványok gyakorlója e területen a fenntartó által megbízott vezető. A foglalkoztatással összefüggő döntéseket az intézmény vezetője általában szabályozott keretek között gyakorolhatja. E szabályozottság kétirányú: egyrészt a szolgáltatások jellegéből adódóan többnyire jogszabályok határozzák meg a feladatellátásban való közreműködés feltételeit, másrészt az alapítók több, kevesebb beleszólási joggal rendelkeznek abban a kérdésben, hogy meghatározott tömegű, mennyiségű, nagyságú feladatszervezéshez milyen létszámú alkalmazott felvételére van lehetőség.

c) A szabályozott közszolgáltatások megszervezésénél igen lényeges ezért a megfelelő döntési arányok megtalálása, a helyes központi szabályozás kialakítása a döntési lehetőségek minél pontosabb meghatározása az intézmény létesítője, fenntartója és az intézmény között. Minél szigorúbb a központi szabályozás, minél kevesebb döntési lehetőséget biztosít az intézmény létesítője, fenntartója részére, annál nehezebb megtalálni azt a helyes arányt, amellyel össze lehet egyeztetni a szakszerűséget, a hatékonyságot és a törvényességet. A szabályozott szolgáltatás jellegéből adódik, hogy központilag kell meghatározni a szolgáltatás jellegét, minimális mennyiségét, az elvárható színvonalat. Ebből következik, hogy a szolgáltatás teljesítésében közreműködőt speciális, az elvárások szerinti szolgáltatás megszervezéséhez szükséges ismeretekkel rendelkezők vehetnek részt. Igen nehéz annak meghatározása is, hogy a meghatározott szintű szolgáltatás teljesítéséhez milyen szolgáltatás-szervezési egységet kell kialakítani. A szolgáltatás-szervezési egységen e körben érteni kell a szolgáltatást igénybe vevők azon csoportját, amelyhez a szolgáltatást ténylegesen nyújtókat hozzá kell rendelni. Ismét csak a közoktatásra kivetítve ezt a problémát, a szolgáltatást meghatározó jogszabályok állapítják meg, hogy a közoktatás adott intézményének milyen ellátást kell nyújtania a beíratkozott gyermekek, tanulók részére. Ehhez jogszabályban van meghatározva a feladat ellátásához hozzárendelt minimális létszám, továbbá az is, hogy milyen ismeretekkel kell rendelkeznie a feladatellátásban közreműködőnek. Az adott intézménytől elvárt szolgáltatás időkeretben van meghatározva. A szolgáltatások nyújtására pedig óvodai csoportokban, iskolai osztályokban, kollégiumi csoportokban kerül sor. A közoktatás-szolgáltatás megszervezésének paraméterei tehát kifejezhetők az óvodai csoportok, iskolai osztályok, kollégiumi csoportok részére szervezett foglalkozásokban, a csoportokban, osztályokban felvételt nyert létszámokban, a szolgáltatások nyújtásához rendelkezésre álló időkeretben és az időkeretet szakszerűen kitölteni tudó alkalmazottakban. A konfliktushelyzet kialakulása könnyen megtörténhet, hiszen míg a közös cél a magas színvonalú, hatékony szolgáltatás nyújtása mindenki számára elfogadható, addig általában az érdekeltek köre mást-mást ért ennek végrehajtásán, megvalósításán. A gyermek, a tanuló, a szülő, a hallgató, a beteg nem feltétlenül érzi úgy, hogy megkapta a megfelelő szintű szolgáltatást. Ezzel szemben a szolgáltatás szervezésében részt vevő, így elsősorban a szolgáltatás nyújtására kötelezett sok esetben nem is indokolatlanul arra törekszik, hogy a szabályozott közszolgáltatás még elégséges szintjén szerveztesse meg intézményével az adott ellátást. Nem utolsó sorban megjelenik a szolgáltatást nyújtó intézmény saját érdeke is, amely a szolgáltatást igénybe vevők képviselete mellett, természetszerűen magában foglalja a szolgáltatást nyújtók érdekeit a munkakörülmények javításában, az elvégzett munkáért járó minél magasabb ellenszolgáltatás kiharcolásában. Ismét a közoktatásra vetítve a különböző érdekeket, egyértelmű, hogy minden szülő, minden gyermek és minden tanuló abban érdekelt, hogy megkapja az adott gyermek, az adott tanuló a fejlődéséhez szükséges, a tehetségének kibontakoztatását elősegítő szolgáltatást. Ez sokkal több annál, mintsem, hogy a gyermek, illetve a tanuló részt vegyen a különböző foglalkozásokon. Ez magában foglalja az egyéni törődést, a felügyelet ellátását, az egész gyermeki, tanulói életút megtervezését és legalábbis az intézményen belüli figyelemmel kísérését. A kérdés az, hogy e feladatok megoldására milyen létszámra, eszközökre, felszereltségekre van szükség? Indokolt-e, szükséges-e a pedagógusok mellett más szakemberek, például szabadidő szervező, szociális munkás, gyermek- és ifjúsági felügyelő foglalkoztatása? Indokolt-e, szükséges-e az intézmény működéséhez elengedhetetlen funkcionális feladatok megszervezése, ellátása? Ezek közé tartozik az ügyviteli tevékenység, az informatikai rendszer működtetése, a takarítás, az intézmény állagának megóvása, az intézmény biztonságának garantálása.

2. A jogi személyiség terjedelmének másik fontos területe a feladat-meghatározás és a feladat-végrehajtás terén biztosított döntés lehetősége, terjedelme. A feladat-meghatározásban az intézmény viszonylagosan szűk döntési lehetőséget kaphat, mivel az intézmény típusát és feladatait a fenntartó határozza meg az alapító okirat kiadásával. Az intézmény alapító okiratát pedig meghatározzák a szolgáltatás szervezését előíró jogszabályok. Az alapító okiratban meghatározott intézménytípus és az ehhez kapcsolódó feladatellátási felelősség és kötelezettség mellett a fenntartónak lényeges jogosítványai vannak, hiszen neki kell meghatároznia, hogy az általa fenntartott intézmény milyen szolgáltatás „mennyiség” nyújtására készüljön fel. Az intézmény nem találhat ki önmagának olyan feladatot, amely nem vezethető le az alapító okiratából, és amelyhez a szükséges feltételek nem állnak rendelkezésre. A közoktatásból példát merítve például az általános iskola nem „vállalkozhat” arra, hogy a tanulókat felkészíti az érettségi vizsgára, mivel ez meghaladja az intézménytípus feladatait és lehetőségeit. Abban a kérdésben sem dönthet az általános iskola, hogy a rendelkezésére álló lehetőségek keretei között hány osztályt indít egy adott tanítási évben, mivel ennek meghatározása a fenntartó feladata. Önkormányzati intézményfenntartó esetén e fenntartói döntés kötött, mivel annyi osztály indításáról kell gondoskodnia, amennyi biztosítani tudja a tanköteles korba belépők fogadását. Abban az esetben azonban, ha a fenntartó az első évfolyamon két párhuzamos osztály indítását engedélyezi, az iskola akkor sem indíthat három osztályt, ha egyébként a szükséges tanterem és a szükséges pedagógus létszám rendelkezésére áll.

3. A feladat meghatározáson túl azonban már a szakmai kérdések következnek, annak eldöntése és meghatározása, hogy a feladatokat az adott intézmény milyen módon hajtja végre. Ezekben a szakmai ügyekben pedig a döntéshozatalt azokra kell bízni, akik megfelelő szakértelemmel rendelkeznek, vagyis az intézmények közalkalmazotti körére. Az intézmények különböző testületei kell hogy megkapják a felhatalmazást a konkrét feladat-végrehajtást szolgáló dokumentumok jóváhagyására, a szolgáltatást igénybe vevők jogainak gyakorlását és kötelezettségei teljesítését meghatározó különböző szabályzatok jóváhagyására. Ehhez kapcsolódóan a fenntartónak joga és kötelezettsége annak figyelemmel kísérése, biztosítása, ellenőrzése, hogy az intézményi dokumentumok és azok végrehajtása összhangban áll-e a szabályozott szolgáltatást meghatározó jogszabályokkal és a fenntartói alapító okiratokkal és más döntésekkel.

4. A jogképesség fontos területe a gazdálkodás jogosítványának meghatározása, a piaci szempontok érvényesülése, a polgári jogi szerződéskötési képesség. Ezen a téren a legkevésbé szabályozott az intézményrendszer működése, mert amíg a költségvetési szervekként működő intézmények gazdasági tevékenysége túlszabályozott, addig a nem állami, nem önkormányzati, vagyis nem költségvetési szervként működő intézmények gazdálkodási helyzete túlnyomórészt rendezetlen. Ez a megállapítás azért nem teljes, mivel a felsőoktatási intézmények esetében született megoldás egyedül erre az intézményi körre.

A gazdasági kérdések rendezése korántsem lényegtelen még akkor sem, ha egyébként a szabályozott közszolgáltatások széles területén a gazdasági viszonyok nem vagy csak igen korlátozott mértékben tudnak érvényesülni. Az intézményvezetés aktivitása azonban csak akkor nőhet meg, ha érdekeltté válik a gazdaságos működtetésben, adott esetben annak figyelemmel kísérésében, hogy milyen módon jelenhet meg az általa vezetett intézmény a „piacon”.

a) Az intézményi működés egyik sajátossága, hogy a feltételek megteremtése a fenntartói feladatok egyik igen fontos eleme. Ezért általában az intézményi működéshez nyújtott különböző költségvetési támogatások is a fenntartón keresztül jutnak el az intézményhez. Az intézményi feladatellátáshoz, szolgáltatásszervezéshez nyújtott különböző költségvetési támogatások felhasználásáról és elosztásáról a fenntartó dönthet sok esetben és így leginkább jellemzően az önkormányzati körben anélkül, hogy a támogatást a tényleges szolgáltatásra lenne köteles fordítani.

Nyilvánvaló konfliktushelyzet alakul ki a költségvetés, a fenntartó és az intézmény között, ha a finanszírozás rendje nincs összhangban egymással. Lényegében a szabályozott közszolgáltatások megtervezésével, megszervezésével és ellátásával összefüggő viták központjában a finanszírozás kérdése áll, nevezetesen a feladatot meghatározó jogalkotó, többnyire az Országgyűlés mennyiben köteles a meghatározott szolgáltatás ellenértékét biztosítani, illetve milyen mértékben és módon kell, hogy ehhez hozzájáruljon a szolgáltatást szervező intézményfenntartó és maga a szolgáltatást nyújtó intézmény. Különösen akkor lehet éles ez a konfliktus, ha szabályozott közszolgáltatás ellátása kötelező feladat, például az önkormányzatok részére, és amikor a piaci viszonyok csak igen erősen korlátozott mértékben érvényesülhetnek, mint például a közoktatásnak az az időszaka, amikor a szolgáltatás igénybevételét a szülő, a gyermek és a tanuló részére törvény írja elő.

b) A gazdálkodással összefüggő kérdéskörbe tartozik annak a tisztázása is, hogy az intézmény milyen körben és milyen mélységig lehet alanya polgári jogi jogviszonyoknak. Szerezhet-e saját tulajdont, örökölhet-e, elfogadhat-e ajándékot?

A lehetséges megoldások

1. Egyértelművé kell tenni, hogy meghatározott feladatok megszervezéséhez speciális szervezetre van szükség, és ez az intézmény.

a) Intézmény létrehozására akkor van szükség, ha valamely szolgáltatás megszervezésére olyan különleges szakértelemre van szükség, amely igényli a feladat végrehajtásában közreműködő szervezet szakalkalmazottainak közreműködését a feladat-meghatározásban és a szervezet vezetésében. Olyan szolgáltatásokról lehet szó, amelyek megszervezése többé-kevésbé központilag meghatározott, jogszabályban előírt keretek között történik. Az intézmény típusát a szabályozott szolgáltatást meghatározó törvény határozhatja meg.

– Az intézmény jogi személy.

– A jogi személyiség terjedelmét az intézmény típusáról rendelkező törvény határozhatja meg.

– A jogi személyiség meghatározása akkor érheti el a célját, ha megfelelő mozgásteret biztosít az intézmény fenntartója részére a kötelezettségeihez és jogaihoz igazodó további döntések meghozatalára.

– A jogi személyiségnek azonban egységesnek kell lennie a feladat-végrehajtás tartalmi kérdéseiben, vagyis az úgynevezett szakmai kérdésekben.

= A szakmai döntéshozatal jogát a törvényekben kell meghatározni az érintett intézménytípusokra.

= Ugyancsak egységesen a törvényben kell meghatározni a szolgáltatást igénybe vevőkkel kapcsolatos intézményi jogosultságot, vagyis a jogviszony létesítésével, megszüntetésével és a jogviszonyból eredő jogokkal és kötelezettségekkel kapcsolatos kérdéseket.

2. Az azonos típusú, azonos szabályozott közfeladatot ellátó intézményeket két nagy csoportra lehet osztani:

– közintézményre

– magánintézményre.

a) A felosztás történhet fenntartói oldalról kiindulva. Ebben a felosztásban a közintézmények körébe az állami fenntartású, illetőleg a helyi önkormányzati és a kisebbségi önkormányzati fenntartási intézmények tartoznának.

b) Indokolt azonban, hogy a felosztás ne fenntartói alapon történjen, hanem azon az alapon, hogy a feladatellátásban milyen szereplőként vesz részt az intézmény.

– Amennyiben az intézmény a szolgáltatás szervezés szempontjából kötelező közszolgáltatás nyújtásában vesz részt, akkor fenntartótól függetlenül közintézményként működik.

– Abban az esetben pedig, ha nem kötelező a feladatellátásban való részvétel, akkor fenntartótól függetlenül magánintézményként végzi tevékenységét.

Közintézményként tehát akkor működik az intézmény, ha bekapcsolódik olyan közszolgálat ellátásába, amelynek biztosításáért közvetlenül az állam vagy a helyi önkormányzat a felelős. A közoktatás szolgáltatásból kiindulva közintézményként működne minden olyan közoktatási intézmény, amely a kötelező önkormányzati feladatellátásban vesz részt. Ebből a megoldásból következne viszont az is, hogy az önkormányzat is létrehozhat a közintézmény mellett magánintézményt is.

A közintézmény és a magánintézmény ez utóbbi értelemben vett felfogása maga után vonhatja a finanszírozás újragondolását is, nevezetesen a közintézmények azok, amelyek részére a költségvetés támogatást, normatív hozzájárulást biztosít. Fordítva is igaz ez a tétel, miszerint a magánintézmények működéséért a fenntartó a felelős, és tevékenységét a fenntartói hozzájárulásból és az intézményi bevételekből kell biztosítani. Ebből a megoldásból az is következik, hogy a helyi önkormányzatok által fenntartott magánintézményeknél is ezt az említett megoldást lehet alkalmazni.

3. Az intézmények finanszírozási szempontból is csoportosíthatók abból kiindulva, hogy működésüknek az alapja a költségvetés által nyújtott támogatás vagy sem. Az elhatárolódást a költségvetési támogatás arányából lelehetne vezetni.

a) Amennyiben a szolgáltatás nyújtásához szükséges fedezet több mint ötven százalékát biztosítja a költségvetés, illetve a költségvetés által nyújtott támogatás, abban az esetben a gazdálkodási forma költségvetésből gazdálkodó intézmény, amely szükségszerűen egyben közintézmény is.

b) Abban az esetben, ha a költségvetésből nyújtott támogatások aránya kevesebb, mint az intézményi bevételből előteremtett fedezet aránya, akkor magángazdálkodási rend szerint működő intézményről lehet beszélni. Nem zárható ki, hogy a közintézmény a gazdálkodási rendje szerint magángazdálkodási rend szerint működjön.

4. Foglalkoztatási szempontból osztályozva az intézményeket a közintézményekben munkát végzők tartoznának a „közszférába” függetlenül az intézmény fenntartójától.

5. Az intézményfenntartói körbe indokolt bevonni minden szervezetet, illetve magánszemélyt, aki, illetve amely vállalva a szabályozott közfeladat ellátásában való közreműködést eleget tesz az előírt feltételeknek, és tudomásul veszi, hogy az intézmény fenntartásáért és a szolgáltatás nyújtásáért felelősséggel tartozik. Indokoltnak látszik azonban az államot a közvetlen intézményfenntartásból és szolgáltatásszervezésből kivonni. Az állam nevében eljáró fenntartói szervezet létrehozása látszik szükségnek. Az állam és a képviseletében eljáró különböző minisztériumok irányítási feladatokat és nem pedig fenntartói és létesítői feladatokat lássanak el.

6. Erősíteni kell a fenntartói jogosultságokat a gazdálkodási kérdésekben való döntésekben. Ennek a mozgástérnek a kereteit úgy lehetne megfogalmazni, hogy döntő módon a fenntartó határozza meg a közte és az intézmények közötti gazdasági kapcsolat lényegét. Különösen igaz ez abban az esetben, ha a gazdálkodási rend a magángazdálkodás rendje szerint folyik.

– A fenntartónak és az intézménynek kell megállapodnia egymással abban, hogy milyen bevételre tegyen szert az adott intézmény, és annak a felosztása milyen módon történjen meg az intézményfenntartó és az intézmény között. Nyilvánvalóan ez a megoldás akkor jöhet szóba, ha az adott szolgáltatásért ellenszolgáltatás kérhető.

– A közintézmények esetén még abban az esetben is, ha a költségvetési gazdálkodás rendje szerint működik találhatóak olyan feladatok, amelyek alapján az intézmény bevételre tehet szert. Sokkal nagyobb mozgásteret kell biztosítani ezen a téren, és a jelenlegi részletes pénzügyi szabályozást meg kell szüntetni.

– A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 9. §-ának (4) bekezdése alapján a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot vagy más szervezetet, gazdasági vállalkozás céljára a képviselő-testület gazdasági társaságot alapíthat, vagy szövetkezet alapítását kezdeményezheti. Hogy mely közszolgáltatáshoz, mely szervezet hozható létre azt az adott tevékenységet meghatározó jogszabályok mondják meg. Az intézmény megjelölés megfelelő és egyáltalán nem szükségszerű, hogy ez az intézmény egyben költségvetési szerv is legyen. A helyi önkormányzatokról szóló törvény egyébként nem részletezi a fenntartó helyi önkormányzat és az intézmény kapcsolatát. A 89. §-ban csupán annyit mond, hogy a helyi önkormányzat az intézményét támogatásban részesítheti. Nem vonhatja el, és a támogatásba nem számíthatja be az intézménynek a kötelező térítési díjon kívüli bevételeit. Az intézmény a támogatást és a saját bevételeit önállóan használja fel, a használatában lévő ingatlanokat és ingókat az alapfeladata sérelme nélkül bevételei növelésére fordíthatja. Ez a szabályozás elégséges, nincs szükség további központi szabályozásra.

7. Az intézményeket és az intézményvezetőket érdekeltté kell tenni abban, hogy a lehető leghatékonyabban és leggazdaságosabb módon oldják meg a rájuk bízott feladatokat. Ez akkor oldható meg, ha az intézményvezetők díjazása jelentős mértékben igazodik az intézmény szakszerű, hatékony és törvényes működéséhez. Ez a jelenlegi közalkalmazotti pótlékrendszerrel nem oldható meg. Alapvetően a fenntartóra kell bízni, hogy milyen díjazást állapít meg az intézményvezető részére, és központilag csak a minimális juttatást kell meghatározni, lehetővé téve ennek is a csökkentését a nem megfelelő teljesítés esetén.

8. A fenntartó és az intézmény kapcsolatában garantálni kell, hogy az intézmény által elért gazdasági eredmény egy része biztosan az intézménynél maradjon, a költségek fedezését szolgálja, illetőleg a feladatellátáshoz szükséges eszközök pótlását segítse elő. Biztosítani, garantálni kell azt is, hogy az elért eredmény meghatározott részéből a szolgáltatást nyújtók finanszírozására, munkájának elismerésére is lehessen fordítani. Ugyanakkor lehetővé kell tenni, hogy a fenntartó hozzájusson az intézménye által kitermelt eredmény meghatározott részéhez.

9. E követelmények megvalósításához viszont arra is szükség van, hogy az intézmények jelenjenek meg a különböző pénzügyi, gazdálkodási és az adórendszert meghatározó jogszabályokban. Az intézmények által végzett tevékenység a jellegétől függően minősüljön közhasznú tevékenységnek vagy vállalkozásjellegű tevékenységnek. A közhasznú tevékenységre megállapított különböző kedvezmények azok, amelyek biztosítani tudják a közintézmények zavartalan működését. A vállalkozási tevékenységeket ugyanúgy kell megítélni , mint minden más vállalkozási tevékenységet.