Az állam én vagyok

Az Országgyűlés kormánypárti képviselői két nap alatt megteremtették annak lehetőségét, hogy a Kormány saját hatáskörben megváltoztassa Magyarország közjogi berendezkedését. Az Országgyűlés 2018. április 11-én 127 [2/3-nál kevesebb] szavazattal elfogadta a „Magyarország minisztériumainak felsorolásáról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról” címmel, 2018. április 9-én, egyéni képviselői indítványként benyújtott törvényjavaslatot. Ez a törvény azért mérföldkő az ország irányításának alakításában, mivel a ténylegesen kialakult helyzetnek megfelelően törvénybe foglalta a demokratikus jogállam megszüntetésének befejezését. Nem kellett hozzányúlni az Alaptörvényhez. Elégséges volt – „feles” törvényekkel – megváltoztatni a kormányzati munkamegosztás rendjét.

A kormányzati feladatmegosztás rendje az Alaptörvényben

A változás megértéséhez nélkülözhetetlen megismerni az Alaptörvény Kormány és tagjai jogállását meghatározó rendelkezéseit. „A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.” [Alapt. 15. cikk (1) bek.] Az Alaptörvény a lehető legtágabb körben biztosít mozgásteret a Kormánynak, amikor – az Alkotmánytól eltérően – nem sorolja fel a Kormány feladatait Ez a megoldás jogbizonytalanságot eredményez, mivel fogalmai felfoghatók szűkebb és tágabb értelemben. Szűkebb értelemben a Kormány „mozgástere” azokra az ügyekre terjed ki, amelyekben van jogszabály – jogszabály az önkormányzat rendelete is – azonban az nem határozza meg kifejezetten az elintézésre jogosult szervezetet. Tágabb értelemben – az előzőeken túl – a Kormány „jogköre” kiterjed minden olyan kérdésre, amelyben nem született jogszabály. A „szerv” fogalom szűkebb értelemben a közigazgatás szerveit, tágabb értelemben a jog által elismert minden szervezetet jelenti.

Ez a bizonytalanság kihat a Kormány rendeletalkotási jogosultságának megítélésére is. Egyik lehetséges kormányzati filozófia e területen: az alapvető jogoknak és kötelezettségeknek törvényben kell megjelenniük. A végrehajtó hatalom a törvény keretei között szabályozhat. Ennek az elvnek az érvényesítése valóságos korlátozását jelenti a végrehajtó hatalomnak. Fontos és árulkodó, hogy a kormányzás során a törvényalkotás élvez elsőbbséget, vagy a rendeleti szintű szabályozás. A törvényi felhatalmazáson alapuló rendeletalkotás elismeri a törvényhozói hatalom elsőbbségét a végrehajtó hatalommal szemben. Az Alaptörvény nem ezt a megoldást választotta.

Az Alaptörvény szerint: „Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot.” [Alapt. 15. cikk (3) bek.] Nem véletlen, hogy az Alaptörvény első helyen a feladatkörből levezethető, úgynevezett eredeti jogalkotói hatáskörben történő rendeletalkotást említi. Minél szélesebb értelemben fogják fel a Kormány feladatkörét, annál szélesebbé válik a rendeletalkotási hatásköre, amely két együttes feltételhez kötött: saját feladatkörében járjon el a Kormány és az adott tárgykörben ne legyen törvényi szabályozás. Nemcsak a feladatkör értelmezhető azonban többféleképpen. A „tárgykör” fogalom is. Széles körű értelmezése kizárja a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben történő rendeletalkotási jogosultságát, minden olyan esetben, amikor adott területre nézve született már törvény. Szűken értelmezve ezt a fogalmat, csak akkor kizárt a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben történő rendeletalkotása, ha a törvényben a konkrét kérdéskörre található rendelkezés. A gyakorlatban a Kormány törvénnyel rendezett területeken is szabályoz az Alaptörvényből levezetett feladatkörére hivatkozással.

2012-től a kormány feladatkörének lehető legszélesebb körben történő értelmezése miatt, az eredeti jogalkotói hatáskörében történő rendeletalkotás gyakorlattá vált. [Eredeti jogalkotói hatáskörben 2004-ben jelent meg először kormányrendelet, egy alkalommal. 2006. július 28-tól kezdődően számos kormányrendelet született ily módon. Igaz az Alkotmánybírósághoz fordulás jogát még nem korlátozták, és a végrehajtó hatalom „számíthatott” az Alkotmánybíróság kontrolljára.]

A miniszterelnök kormányzati feladata az Alaptörvény szerint

Az Alaptörvény szerint a kormánynak és nem a miniszterelnöknek vannak feladat- és hatáskörei. A miniszterelnöknek a napi kormányzati feladatokkal összefüggésben egy nevesített jogosítványa van az Alaptörvényben: „ … meghatározza a Kormány általános politikáját.” [Alapt. 18. cikk (1) bek.] Ez a megoldás alapjaiban tér el a korábbi alkotmányos megoldástól: az Országgyűlés – a miniszterelnök megválasztásakor – elfogadja a kormány programját.

A Kormány általános politikája meghatározásának műfaja, közzététele, nyilvánosságra hozatala nem rendezett és nem is megoldott. Ebből következően nem ismerhető meg, nem ellenőrizhető, nem számon kérhető, bármikor, tetszés szerint megváltoztatható, holott az egész kormányzati tevékenységet meghatározza: a „miniszter a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket. [Alapt, 18. § (2) bek.]

A minisztériumok felsorolásáról szóló törvény

Magyarország minisztériumainak felsorolásáról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi V. törvény a hagyományoknak megfelelően létrehozza a „szakminisztériumokat”. Újdonság viszont, hogy tovább bővíti a közvetlen kormányzati feladatokat ellátó szervezeteket. Két minisztérium is létrejön a kormányzás feladatainak ellátásához: a Miniszterelnöki Kabinetiroda és a Miniszterelnökség. A Miniszterelnöki Kabinetiroda 2015. október 15-étől létezik, az általános politikai koordináció feladatainak az ellátására és az új kormányban a miniszterelnök politikai munkaszervezeteként működik tovább. A Miniszterelnökség feladatairól nem szól a törvény. Az előző Orbán-kormányban az állam tevékenységének kormányzati, valamint a Kormány társadalompolitikai tevékenységének összehangolása volt a feladata. Új szervezetként létrejött a Miniszterelnöki Kormányiroda, mint a miniszterelnök kormányzati igazgatási munkaszervezete. A Miniszterelnöki Kormányiroda nem minisztérium, ebben a törvényben nem lenne helye. A ráosztott szerep miatt jelentősége túlmutat a minisztériumokon, így érthető a minisztériumok közé „keveredése”.

Az Alaptörvény az Országgyűlés faladataként fogalmazza meg, hogy meghatározza a Kormány tagjai jogállásának részletes szabályait, javadalmazását, valamint a miniszterek helyettesítésének rendjét. Az Alaptörvény e rendelkezésére hivatkozással született meg a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény [Kásztv.]. Ezt a törvényt is módosítja a „salátatörvényként” kiadott minisztériumok felsorolásáról szóló törvényt, világossá téve, hogy a Miniszterelnöki Kormányiroda külön típusát alkotja a központi államigazgatási szerveknek. [Kásztv. 1 . § (2) bek. c)-d) pont]

A miniszterelnöki jogkörök bővülése

A központi államigazgatási szervekről szóló törvény folyamatosan értelmezi, tágítja a Kormány Alaptörvényből levezethető feladatkörét, kiterjesztve az eredeti jogalkotói hatáskörét, bővítve a miniszterelnök jogosítványait. Ennek a folyamatnak az eredményeképpen a miniszterelnök 2012. január 1-jétől a Kormány irányítása alatt álló, illetve a miniszter irányítása vagy felügyelete alá tartozó szervek vezetőinek feladatokat határozhat meg, tájékoztatást kérhet tőlük. 2018. május 18-tól az állami vezetőknek feladatokat határozhat meg, valamint beszámolóra kötelezheti őket. A miniszterelnök ily módon minden államtitkárt, közigazgatási államtitkárt és helyettes államtitkárt közvetlenül irányíthat, korlátozva a miniszterek Alaptörvényben meghatározott jogosítványait. [Kásztv. 18. §]

A Kormány 2012. június 22-óta jogosult arra, hogy eredeti jogalkotói hatáskörében meghozott rendelettel kijelölje a miniszterelnököt az államigazgatás egyes ágazatai, illetve egyes központi államigazgatási szervek irányítására, továbbá a miniszterelnök részletes feladat- és hatáskörének megállapítására. [Kásztv. 18-19. §]

A központi államigazgatási szervek köre

A központi államigazgatási szervek, amelyek irányítására a miniszterelnök kijelölhető: a Kormány, a kormánybizottság, a minisztérium, a Miniszterelnöki Kormányiroda, az autonóm államigazgatási szerv, a kormányhivatal, a központi hivatal, a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, az önálló szabályozó szervek.

Az autonóm államigazgatási szervek közé tartozik a Közbeszerzési Hatóság, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, a Nemzeti Választási Iroda.
Kormányhivatalként működik a Központi Statisztikai Hivatal, az Országos Atomenergia Hivatal, a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala, a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal.

A rendvédelmi szervek a következők: a rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, a hivatásos katasztrófavédelmi szerv, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok.

Az önálló szabályozó szervek fogalom a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot, a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalt takarja. [Kásztv. 1. §]

A kizárólagos hatalom megszerzésének útján

A Miniszterelnöki Kormányirodát közvetlenül a miniszterelnök irányítja. Orbán Viktor e szervezet segítségével láthatja el a reá átruházott irányítási feladatokat. A Miniszterelnöki Kormányirodát a miniszterelnök közvetlen irányítása alatt álló közigazgatási államtitkár vezeti. A Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott rendelete alapján a miniszterelnök a közigazgatási államtitkár útján is gyakorolhatja feladat- és hatáskörét. A közigazgatási államtitkár így miniszteri jogosultságokat is kaphat. A Miniszterelnöki Kormányiroda szervezetében államtitkár működhet, ezért a miniszterelnökhöz átrendelt feladatok államtitkárságba szervezetők. [Kásztv. 33/A-33/D. §]

A változások pontos megértéséhez részletesen elemezni kell a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről rendelkező 94/2018. (V. 22.) Korm. rendeletet. Ennek áttekintése, a feladat- és hatáskörök megosztásának kiértékelése hosszabb időt, átfogó elemzést igényel. Első ránézésre is világossá válik, hogy a rendelet jóval terjedelmesebb, mint az e témakörben eddig hatályos – 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet – szövege. Az új kormányrendelet részletesen foglalkozik a miniszterelnök és a közvetlen irányítása alá tartozó miniszterek és állami vezetők helyzetével. Ez idáig a miniszterelnök kormányzati tevékenységét nem szabályozta a kormányrendelet. Szembeötlő, hogy a miniszterek, a szakminisztériumok minden lépését többszörösen ellenőrzi a miniszterelnöki „stáb”, elsősorban a Miniszterelnöki Kormányiroda közigazgatási államtitkára. Például minden előterjesztés és miniszteri rendelet tervezetét meg kell küldeni részére előzetes egyeztetésre. Soron kívül tájékoztatást, felvilágosítást, szakmai előkészítő anyagot, adatszolgáltatást, szakértői közreműködést kérhet a Kormány vagy a Kormány tagjainak irányítása vagy felügyelete alá tartozó központi államigazgatási szervektől. Több tucat, politikailag fontos és kényes, gazdasági szempontból jelentős – egyébként szakminisztériumhoz telepíthető – ügy továbbra is ott maradt, illetve került közvetlen miniszterelnöki befolyás alatt. Néhány példa: a miniszterelnök a Miniszterelnöki Kormányiroda szervezetén belül működő államtitkár útján elemzi, értékeli, koordinálja a hírszerzési tevékenységet. A miniszterelnök kabinetfőnöke felel – többek között – a turizmusért, a vendéglátásért. A Miniszterelnökséget vezető miniszter felel – többek között – az állampolgársági ügyekért, a közbeszerzésekért, a kulturális örökség védelméért, a társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért. Újdonság: a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal miniszterelnöki irányítás alá került (ilyen jogköre eddig nem volt a miniszterelnöknek).
Az Alaptörvény rendelkezései alapján a miniszterelnök a Kormány felhatalmazásával rendeletet adhat ki. [Alaptv. T. cikk, (2) bek., 18. cikk (2) bek.] Adódnak a kérdések: milyen – ezidáig még nem szabályozott területekre – terjeszti ki feladat- és hatáskörét a Kormány? Az eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet az átruházott feladat- és jogkörökhöz ad-e rendeletalkotásra szóló felhatalmazást a miniszterelnöknek? Szükség van-e a Kormányra?

A legújabb kutatások szerint XIV. Lajos nem mondta: L’ État, c’ est moi. Orbán Viktor se mondta, törvénybe íratta.

Címkék: ,

2018. június 23. szombat

Nincs hozzászólás »

Vélemény?

RSS hírcsatorna a bejegyzéshez kapcsolódó hozzászólásokról. TrackBack URL

Hozzászólás most!

designed by János Szüdi Harcolj a spam ellen! Katt ide!